集体土地上房屋征收补偿价值低估原因的分析

摘要：集体土地上房屋征收补偿价值被普遍低估，分析其一般原因，在法律、制度安排层面：一是相关规定空洞、矛盾、残缺，导致集体土地用益物权价值在征收补偿中被虚化，变相补偿方式遭审计否定；二是集体土地上房屋收益权价值在征收补偿中被有限认定，处分权价值无从体现，所有权价值被严重弱化；三是集体土地上经营性用房附带的就业利益、宅基地上房屋附带的物质层面与精神层面利益被边缘化。深层的利益根源在于地方财政高度依赖土地出让收入，即利益与权力双轮驱动的地方土地财政。

关键词：集体土地；房屋征收；补偿；低估；原因

中图分类号：DF529；D923.2 文献标识码：A

根据我国《土地管理法》，集体土地上房屋被征收是作为“地上附着物”补偿的，这或许缘于农村房屋在该法颁行时太过廉价而未引起关注。由于征占集体土地过程中存在大量农村房屋的拆迁补偿，其价值随城乡统筹发展而不断增长，已纳入城市规划区的“城中村”、城乡结合部的房屋尤其如此。现实中集体土地上房屋征收补偿价值总体被低估。其中有法律制度安排，征收的程序、技术设计等方面的原因，也有强势政府对土地财政的过度依赖而与民争富的利益因素的驱动。

一、集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被虚化

实际上，在几乎所有的房屋征收中，真正的征收标的并不是当事人的房屋，而是房屋下面的土地。房屋不过是土地上的附着物而已。政府征收当事人的“破房子”的直接目的就是将其拆除，然后将房屋下面的土地转用作他途^[1]。故集体土地用益物权的价值才是征收补偿的主角。《物权法》将建设用地使用权和宅基地使用权规定为用益物权，前者成立于国有土地和集体土地之上，后者仅成立于集体土地之上。尽管被赋予了法律名份且拥有物权凭证①，集体土地用益物权人却未能在征收补偿中获得相应的权利价值。

（一）“拆迁包干”变通补偿集体土地用益物权的尝试遭审计否定

征收集体土地的地方政府除补偿集体土地所有权外，对集体土地上房屋所有权人通常还会补偿土地使用权，只不过补偿标准多为地方政府核定的基准地价，它既非重置成本也非市场价格，与国有建设用地价格存在较大差距。倘若集体土地上房屋位于城镇规划区内，土地使用权基准地价与相邻国有建设用地市场价的差距就凸显出来。如何弥补这一差距、顺利实施征收拆迁、保障公益项目建设进度，成为考验地方政府的现实课题。

笔者以工作实例说明集体土地用益物权价值虚化的尴尬。京沪高速铁路规划线位横穿纳入城市规划区的某村庄，管线改移需搬迁腾退32户村民住宅。当地政府统筹考虑该村房屋拆迁补偿与相邻国有土地上房屋征收补偿，适用了与周边旧村改造不同的拆迁补偿政策，于2009年初委托完成了估价。被拆迁总面积5 568平方米，拆迁补偿标准10 500元/平方米，拆迁补偿总额5 846万元。就2009年初的评估时点看，每平方米超过一万元的补偿标准已非常接近当地国有土地上房屋征收补偿价格，远远超出集体土地上房屋重置成本，超出部分实际上就是对集体土地用益物权的补偿。鉴于工期紧迫，为调动村集体积极性，将拆迁矛盾和补偿分配问题化解在村集体内部，尽快实施搬迁腾退，当地政府创新举措，于2009年5月与村集体签订委托拆迁包干协议，明确了腾退期限，将评估的拆迁补偿款全额支付给了该村村委会。建设单位、当地政府、村集体三方对此均予认可。在村集体努力下，同年6月，32户村民住宅按期腾退，施工单位进场。拆迁补偿费实际发生5 173万元，拆迁包干费结余673万元，村集体按委托协议予以留存。至此，多方共赢局面形成：（1）建设单位赢得了建设工期；（2）地方政府统筹城乡发展，从结果上实现了征收集体土地上房屋的公正补偿；（3）属地村集体组织拆迁腾退有序、有力，并节约了拆迁成本、实现了集体留存；（4）腾退村民总体满意拆迁补偿，因为村集体作了有效平衡。

对于上述做法，国家审计部门2011年依法审计后出具了否定意见：一是拆迁补偿不应适用不同政策而造成与周边旧村改造补偿的差距，二是村集体截留国家拆迁补偿专项资金涉嫌违反国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》中“确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用问题”的规定。当地政府不得不就拆迁补偿适用不同政策作说明，指出该村分期实施旧村改造时间跨度长，土地开发政策、村域情况、拆迁成本都发生了巨变，改造资金无法平衡，改造进展缓慢，难以满足工期需要；同时责令村集体原渠道全额退回节余费用，并检讨拆迁包干做法。可以想见，倘若当地政府因循守旧，不变相认可宅基地使用权价值，村集体恐怕不会接受限额过低的拆迁委托；若无村集体积极介入，在短短一个月内完成腾退几无可能，除非暴力拆迁，由此引发的工期滞后成本或社会治安成本都会远远超出变相认可宅基地使用权价值的补偿。当地政府的创新与村集体的努力遭遇如此结果，该是何等尴尬！集体土地用益物权价值被低估符合规定，被充分补偿却遭遇审计否定，这是怎样一种逻辑？

（二）集体土地用益物权价值在征收补偿中被虚化

《物权法》第42条是关于征收补偿的最核心条款，其中第3款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。不过，该条款并没有明确任何补偿原则、标准、范围、程序或救济，呈现出意义宣示超过实际功效、重原则规定轻实务处理的特点。从立法例上看，将征收补偿规定置于“所有权”编而非“总则”编，耐人寻味。立法者的意图当然不是只承认补偿因征收消灭的所有权，也支持补偿由此消灭的用益物权、优先补偿由此消灭的担保物权。用益物权中的土地承包经营权、建设用地使用权的征收补偿分别通过该法第132条、第148条指引适用第42条，而宅基地使用权、地役权的征收补偿未单独制定条款，应适用“用益物权”编“一般规定”章的第121条。列入同一编的用益物权，征收补偿立法竟然区别对待，这本身就涉嫌违反同权同利规则。该法第121条规定因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。然而，对比研究后发现，第121条、第132条、第148条与第42条在兼容性上存在问题：前三者补偿的是用益物权，如何适用后者关于所有权征收的补偿？毕竟它们的权能存在重大差异。抛开与本文主题不相关的第132条，第148条与第121条也存在严重冲突，国有建设用地使用权被征收时不能获得完全补偿，而只是“退还相应的出让金”，相当于剥夺被征收人获取建设用地使用权真实价值与其土地出让金之间差价的正当权益^[2]。同法第151条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理，而这些被准用的在先规范尚未确立集体建设用地使用权作为用益物权的法律地位，更无只言片语提及对集体建设用地使用权的征收补偿，故而在法律上完全剥夺了被征收人获取集体建设用地使用权价值的正当权益。《物权法》关于宅基地使用权的规定没有任何新意，依然是准用土地管理法等法律规定，而这些规定依然没有明确任何征收补偿原则、标准或范围，从而不具有可操作性。如果国有、集体建设用地使用权和宅基地使用权被征收都不能获得足额补偿，第121条关于用益物权征收补偿的一般规定还有什么意义？被指引适用的第42条即便能够规定得很细致，又如何适用于集体土地用益物权的征收补偿？

笔者不揣肤浅，以为有关集体土地用益物权征收补偿的法律规定呈现三个特点，即空洞、矛盾、残缺，这些导致集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被严重虚化。由于国家层面缺乏可操作的法律规范，集体土地用益物权的征收补偿只能由各地自行其是，直接结果就是价值被普遍低估。

二、集体土地上房屋所有权价值在征收补偿中被弱化

（一）集体土地上房屋收益权价值在征收补偿中被有限认定

所有权具备完整的四项权能，其中收益权之于非居住房屋比居住房屋更为重要，因为前者主要服务于生产经营活动。不过，居住房屋并不排除依法用于生产经营，此时收益权就从占有、使用功能中凸显出来。收益权价值与停产、停业损失补偿是一个硬币的两个面。用于生产经营活动的房屋被国家征收拆除的，由于房屋所有权转移和物质实体消灭，直接导致房屋收益权不复存在，间接导致经营主体在一定时期丧失经营机会和获取经营利润的可能②。若仅考虑直接损失，对房屋所有权之收益权应足额补偿，补偿期限应为剩余经营期限，但地方规定和实践均未如此补偿；若还考虑经营利润损失，鉴于生产力要素的重组可能，赋予一定期限以均衡公私利益无可厚非，但通常只有短短数月的补偿显然不能涵盖实际经营损失。

各地征收集体土地上房屋补偿停产、停业损失的标准有依据建筑面积、补偿总价比例、一定周期利润等多种立法例，共同特征是进行有限认定，无法全部涵盖被征收人遭受的收益权价值损失。2001年《北京市城市房屋拆迁补助费有关规定》明确拆迁非住宅房屋给予每平方米500至1 500元的一次性停产停业综合补助费，十余年间各区县政府在拆迁集体土地上非住宅房屋时参照了这一标准③。2003年《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第22条规定“对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外，还应当适当补偿停产、停业的经济损失”。不过，这个“适当”的度由各区县政府自行把握。2004年《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿标准》关于集体非住宅房屋拆迁货币补偿的指导价格综合考虑了土地级别、房屋用途、建筑结构和成新率，最终以建筑面积为标准，如拆迁一级土地上的钢混框架结构八成新旅馆，最高补偿指导价为2950元/平方米。2007年《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第24条根据非住宅房屋是否属于营业用房而设定停产、停业损失补偿的不同上限，其基数为拆迁补偿款④。同在江苏的淮安市也将拆迁集体土地上非居住房屋停产、停业损失补偿上限设置为房屋补偿总价的一定比例。2007年《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁补偿标准》第六部分中规定，拆迁合法经营房屋通常补偿3个月的税后利润，拆迁特许经营房屋补偿剩余经营期限的税后平均利润，上限为36个月。2012年《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第20条规定：“对非居住房屋，还应当补偿下列费用：（一）设备搬迁和安装费用；（二）无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用；（三）停产、停业损失补偿”。该市相应评估技术规范对最后一项认定并无操作细则。

以工作实例说明征收集体企业对停产、停业损失补偿的有限性。北京地铁十号线二期建设需整体搬迁占42亩集体土地的某建筑材料生产企业，所在区政府2009年6月向该企业发出停产通知，该企业随即停产，着手企业转型、人员安置、债务清偿等事宜。由于就补偿总额意向未能达成最终协议，当地又无集体企业停产、停业损失补偿的明确规范，加之适逢国有土地上房屋征收补偿条例出台等多种因素，区政府与被征收企业的拆迁接洽一度停滞。2012年4月，区政府新成立的征收办通知被征收企业，该项目因未取得房屋拆迁许可证，要按《国有土地上房屋征收与补偿条例》及地方规定评估停产、停业损失。从评估公式看，以月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助的累计数为基数，补偿期限为7个月，对容积率不超过0.5或从事生产制造的经营性房屋，补偿期限可适当延长但不超过12个月，实际上最多补偿一年的房地产收益与经营收益损失⑤。然而，收到停产通知已逾三年，尚有物价上涨特别是房价飙升因素，被征收企业要求评估机构综合考虑企业用地性质、行业特殊性、职工利益、供应商等债权人损失，特别是三年多的停产已致企业被逐出建材行业并蒙受重大损失的事实，给予客观公正的认定。然而，直到2013年，本案仍在协调，主要分歧在于停产停业损失的补偿额度。

（二）集体土地上房屋处分权价值在征收补偿中无从体现

物的使用价值与交换价值体现物的自然属性与社会属性，从物权角度审视，反映所有权人对物享有的使用权与处分权。由于我国让集体土地长期承载农村社会保障功能，注重农民对土地的占有使用而禁锢其处分土地使用权，并通过“房地一体”制度设计变相阻断其行使地上房屋处分权，导致处分权价值在征收补偿中无从体现。

新中国成立以来我们一直实行城乡二元分割政策，农民长期不享有医疗、养老等社会保障，直到2002年起开展新型农村合作医疗、2009年起开展新型农村社会养老保险试点，2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，而农民的生育、工伤、失业等保险至今付之阙如。集体土地使用权长期担负了社会保障职能：宅基地使用权为保障农民住所提供条件，土地承包经营权维系农民基本生活，建设用地使用权服务于农村教育、医疗、基础设施等建设。此种保障模式的局限是明显的，主要有三点：一是依赖土地的农村社会保障体系单一，无法满足社会保障的综合性要求；二是农村土地社会保障功能的强化进一步加大了城乡二元结构的不平等，加剧了城乡差别^[3]；三是过分强调土地的社会保障功能与发挥土地利用价值的物权制度相左，导致政策与法律的不协调，以及用益物权内部设计的逻辑矛盾。

正是强调集体土地社会保障功能的思路限制了集体土地使用权的权能发挥。抛开与本文无关的土地承包经营权，仅就宅基地使用权而言，其转让、互换、出租、抵押等处分方式都受到严格限制。1998年《土地管理法》规定农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。对宅基地使用权的流转虽未设定禁令，但通过禁止另行申请宅基地而实际限制了流转。2004年该法修订版第62条延续了此种态度。更进一步的政策限制还体现在宅基地使用权受让主体上。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第2条规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。之所以如此规定，还是强调宅基地使用权与农民身份捆绑的类似福利性质的社会保障功能。农村地权是国家给予农民的福利性待遇的说法，实际上是对农户本来就应当享有的财产权利的忽视，否定了宅基地使用权是农民享有的一项独立而基本的土地物权，支持了乡村规划与小城镇化中各种对农民土地使用权进行侵害的行为，甚至有助于酿成制度性侵权行为^[3]。

我国现行立法规定地上建筑物所有权必须与土地使用权一体处分，采取近乎结合主义的立法模式，故对集体土地使用权权能的限制当然波及地上房屋所有权权能。现行法一方面认定集体土地使用权与地上房屋所有权属于性质和内容都不相同的物权，另一方面却在权利行使上坚持二者不可分割处分的规则，权利人无法根据自己的意愿单独行使处分权，故此两种权利的独立性名存实亡。严格讲，现行法下的集体建设用地使用权、宅基地使用权、地上房屋所有权都不是真正的、独立的、完全的物权，它们的独立性更多具有名义上的意义。对集体建设用地或宅基地使用权流转形式、区域、对象、程序等种种限制，也一并适用于其地上房屋所有权的流转限制。集体土地上房屋所有权作为一项其转让受到重重限制的财产性权利，完整性无论在法律上还是在经济上都存在缺陷，其价值更多停留在使用价值而非交换价值上，所以被极大弱化。一旦集体土地上房屋遭遇征收，其所有权价值就无从在处分权能上获得体现，无法进行市场比较，补偿注定是残缺的。

三、集体土地上房屋多项附带权益在征收补偿中被边缘化

集体土地用益物权及地上房屋所有权作为被征收人拥有的法定权利，其价值在征收补偿中尚且被赤裸裸低估，那些未被立法确认的集体土地上房屋附带权益在征收补偿中更是被边缘化。集体土地上房屋功能客观上有别于国有土地上房屋，必须将其置于“三农”宏观背景中以审视征收补偿的不足。

（一）集体土地上经营性用房附带的就业利益在征收补偿中被忽视

与国有土地上经营性用房相比，集体土地上经营性用房附带的就业利益更为显著，但其因房屋征收而丧失后未获得任何补偿。

我国经济结构中同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门，农作物与工业产品、服务的价值一直存在“剪刀差”，城乡收入悬殊。农村劳动力出于提高收入、改善生计的愿望向集体企业、私营企业转移，或自觉进行业态调整，从事非农自营活动。集体土地上经营性用房，无论集体企业厂房还是宅基地上经过改造的“农家乐”，都承载着就近解决农村剩余劳动力、调整产业形态、增加农民收入的功能。而城镇居民的就业选择要比农村剩余劳动力自由得多，岗位变动通常不跨行业，即便跨越也都在第二、第三产业内，收入不存在特别明显的梯度，因此在国有土地上经营性用房被征收后，职工丧失的就业机会相对而言易于通过市场途径弥补，而收入差距也不会像乡镇企业劳动力被迫回归农业经营那样明显。

集体土地上经营性用房被征收后，经营主体尚可获得有限的停产、停业损失补偿，被雇佣劳动者却只能依据劳动合同向经营主体主张补偿，而后者完全可以将国家征收援引为不可抗力事由以免除责任，劳动者实际上得不到任何补偿。《土地管理法》明确规定对失地农民的补偿包含“安置补助费”，各地也有相应实施细则，不过此种安置补助是基于土地生产资料，准确说是对土地承包经营权的补偿，而非对集体土地上经营性用房承载的就业机会的损失补偿，即受补偿主体是用益物权人而非受雇劳动者。无论国家层面还是地方层面、立法层面还是执行层面，对集体土地上经营性用房附带的劳动者就业利益均无考虑。那么，是否因受雇佣的农村劳动力拥有亦农亦工双重身份，既占有使用集体土地又占据劳动岗位，与城镇劳动者地位不同，如果规定两者待遇完全一样会产生新的不平等？当农民劳动者仅仅失去就业机会而尚有承包土地可经营时，是否没有必要对其进行就业安置或提供安置补助费？从原理上看，此论调似乎没有问题，但它忽略了城市在长期二元结构中对农村的剥夺，忽略了非农经营对农民增收的现实意义，忽略了农民劳动者因长途迁徙、子女教育、老人赡养、身份歧视、保障缺失等因素所承受的远远超出城镇劳动力的就业成本。相对于传统农田生产收益，集体土地上经营性用房承载的就业利益是现实而重大的，不应在征收补偿中被忽视。

（二）宅基地上房屋附带的物质层面利益在征收补偿中被忽视

宅基地上房屋附带着非所有权人的居住利益、保障农田生产和从事庭院经济的权益，这些物质层面利益因房屋征收而丧失，其补偿却被立法和实践忽视。

宅基地上房屋固有功能是为农民提供遮风避雨的居住场所，居住使用者并不限于房屋所有权人，也包括房屋所有权人之外与其有亲属关系的年迈父母、未成年子女，以及没有亲属关系的保姆等。当房屋被征收时，房屋所有权人固然能获得补偿款或安置房，至少《物权法》上明确规定征收个人住宅的应保障被征收人居住条件，而那些不享有房屋所有权的原居住使用者在现行制度下将缺乏权益保障。倘若被征收人取得安置房后拒绝原居住使用者入住，或在取得补偿款后不及时解决原居住使用者的居住问题，在尚无基本住房保障体系的农村⑥，这些人的居住权益在法律上将难以保障。笔者担忧并非空穴来风，即便在有住房保障制度的城镇，有关所有权与居住权对抗的案例也不罕见⑦。在集体土地上房屋征收补偿实践中，有地方考虑被征收人家庭成员结构，给予不同套型的房屋进行安置，有地方参考被征收人户籍登记与实际居住状况，将居住使用者直接确定为被安置人⑧，明确其享有相应货币补偿或房屋安置权利，从而避免原居住使用者的居住权利受到损害。问题是，居住权存废在学理上饱受争议且至今未予立法，各地征收集体土地上房屋时对原居住使用者的补偿安置差异较大，这也是居住权纠纷的诱因之一。

居住使用并非宅基地上房屋的全部意义所在，对宅基地上房屋功能的全面认识还须置于农业生产背景中。以家庭承包为主要形式的传统农田生产活动有赖于对宅基地上房屋的使用，如用其存放农业机具、生产果实，作为扬壳、脱粒、晾晒等活动的场所，储存和供给农家肥，等等。宅基地上房屋集生活、生产功能于一体，可以说，没有宅基地上房屋的保障，家庭承包形式的农田生产将难以为继。除了保障农田生产，在发展庭院经济的地区，宅基地上房屋自带庭院与房前屋后零星地块共同构成生产经营场所，用于从事精细化种植、养殖、手工等活动，而与农田生产相独立。受自然条件、生产观念、外部环境等因素制约，庭院经济发展很不平衡，有些地区效益显著而有些地区无此迹象⑨。当宅基地上房屋被征收拆除后，若非就近安置类似房屋，原有农田生产保障功能无疑将受影响，而原有庭院经济收益也必荡然无存，这些都是被征收人遭受的直接、客观的物质损失。然而，国家层面并无法律规范认可这些权益，地方征收实践中也几乎未予补偿⑩。

（三）宅基地上房屋附带的精神层面利益在征收补偿中被忽视

宅基地上房屋特别是祖宅等特定物客观附着了居住使用者的情感利益和舒适性利益，或许是掌握话语权的城镇居民认识不足或有意漠视，这些精神层面利益在征收补偿中被完全边缘化，理论探讨不多，各地实践中不予补偿。

被征收人由于征收行为丧失的情感利益是客观而真切的。据报道，南水北调工程移民中有一位91岁的农村老人，参加过抗美援朝，开始不愿意搬，撂下狠话，除非把他装进准备好的棺材才能拉走。最终老人还是想通了，但坚持要带棺材搬家。这还不是对故土依恋的极致。搬离故土前，移民们都要最后祭一次祖。在盛湾镇，曾有一位82岁的老奶奶，跪在祖坟前提起搬迁，控制不住情绪，哭诉以后再没机会来给祭祖时，悲从中来，忽然一头栽倒在祖坟前，再也没有醒来^B11。虽不能据此妄言依附于故土的情感利益如同生命珍贵，但每个农民都有自己对家的情感寄托，其物质载体主要就是宅基地上房屋。倘若有朝一日，这些住宅要被征收、被拆除，地貌被彻底改观，生于斯长于斯的人们，其情感失落与心理撕痛该是何等沉重？除了沉淀的情感归宿，宅基地上房屋还因其低容积率、围合空间建制、多样性民居风格、丰富变幻的景观、清新空气和静谧环境而给居住使用者带来真实的舒适性感受，这些都是国有土地上房屋难以比拟的，也是城镇居民甘冒买卖合同无效的风险前往农村购买房屋的动因。倘若市政基础设施和公共服务设施能够适度均衡，路网直通农村各家各户，基础教育、基本医疗、养老服务等需求能就近满足，农业劳动者收入有保障，我们为什么还要舍弃农村舒适的生存空间而往城镇集中呢？西方发达国家“逆城市化”趋势的诱因之一，正是农村小镇固有的舒适性。若非在相似环境中置换住宅，宅基地上房屋被征收拆除后，其附带的舒适性利益将一并丧失。

国家层面并无法律规范认可依附于宅基地上房屋的情感利益或舒适性利益，笔者查阅地方关于集体土地上房屋拆迁补偿的多份规定，未曾发现对此类利益损失进行补偿的立法例。实践中，作为国家资金的拆迁补偿款也没有以此名义支出的，否则难以通过审计。在因公共利益进行征地、拆迁、移民时，我们的主流宣传是牺牲个人奉献国家。不过，法律工作者应考虑的，是这些牺牲如此真实、沉重、深远，是否还在容忍义务范围内而被完全排除在补偿之外？即便在公共利益道义和在一般牺牲理论中可让被征收人容忍一些心理或生理不适，在农村房屋征收补偿已然低廉的现状下，也该考虑适当补偿农民精神层面的利益。

四、深层的利益根源—与民争富的土地财政

（一）强制征收天然不如协议购买公平

在市场经济发达国家和地区，不动产交易已形成开放、稳定、成熟的市场，政府为公益事业取得私有不动产采用协议、公开市场购买等非强制手段，强制征收不是主要方式。如澳大利亚联邦1989年《土地取得法》规定，联邦政府为了公共利益可以通过协议、公开市场购买和强制手段取得土地；事实上，与联邦政府用地有关的土地交易90%以上是在公开土地市场上通过一般商业交易手段完成的。在西欧的法国、挪威、爱尔兰和西班牙等国，为保证农地的充分利用，法律规定政府有权对其认为没有合理利用的农地进行强制性处置包括强制购买，但在现实中这些政府很少甚至从未使用过这一手段^[4]。日本公共用地的取得方法，几乎全部采用任意买卖的形式；为了尽量消除其不统一，保障任意买卖的公正和公平，特制定了《伴随公共用地的取得的补偿基准纲要》，即在补偿交涉时还应参照国家标准^[5]。我国澳门特别行政区《充实公用征收法律制度—若干废止》在立法说明中指出“必须首先尝试透过私法途径取得有关财产”^B12。协议购买在公开市场进行，相比强制征收，其补偿价值更加公允。征收补偿过程中“公平市场价值”在很大程度上是一个“神话”，其原因在于：（1）房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间，“开放”的市场并不存在；（2）征收人与被征收人之间处于不平等地位，与一般市场主体之间的自愿交易相比，房屋征收所体现的是一种强制交易行为，征收主体是政府，被征收人处于弱势地位；（3）从时间上看，征收补偿安置协议的签订和搬迁均受征收期限的限制，不能用时间去检验征收价格是否合理^[6]。我国国有土地上房屋虽已形成交易市场，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定了补偿不得低于被征收房屋的市场价格，但这一切均由政府补偿决定、法院强制执行所保障。实践中，国有土地上房屋征收频频遭遇抵制，而尚无市场可比价格的集体土地上房屋的征收惨案更屡屡见诸报端^B13。归根结底，皆因征收补偿额偏低。

（二）集体土地征收转用对地方财政的贡献

政府征收集体土地及其上房屋后取得土地所有权并将其国有化，通过对土地一级市场的垄断获取超出征收补偿的利益。财政数据显示，2014年第一季度全国国有土地使用权出让收入达1.08万亿元，同期地方本级财政收入1.95万亿元，两者比值达1：1.7^B14。中国经济研究院调查的23个省份中，浙江、天津约2/3债务靠土地出让收入偿还，占比分别达66.27%和64.56%，占比最小的也在1/5以上，省份为甘肃（22.4%）、河北（22.13%）、山西（20.67%）；北京、浙江、上海需依靠土地收入偿债的债务规模名列前三，分别为3601.27亿元、2 739.44亿元、2 222.65亿元^B15。这些出让土地来源包括既有国有土地和国家征收的原属农民集体所有的土地。笔者查阅近五年的《中国国土资源公报》，试图找出批准征收农用地转建设用地量、建设用地供应量、土地出让价款三者间的关系。2013年全国批准建设用地53.43万公顷，其中转为建设用地的农用地37.24万公顷，国有建设用地供应73.05万公顷，出让国有建设用地36.70万公顷，出让合同价款4.20万亿元。2012年全国批准建设用地61.52万公顷，其中转为建设用地的农用地42.91万公顷，国有建设用地供应69.04万公顷，出让国有建设用地32.28万公顷，出让合同价款2.69万亿元。2011年全国批准建设用地61.17万公顷，其中转为建设用地的农用地41.05万公顷，国有建设用地供应58.77万公顷，出让国有建设用地33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元。2010年全国批准建设用地48.45万公顷，其中转为建设用地的农用地33.77万公顷，国有建设用地供应42.82万公顷，出让国有建设用地29.15万公顷，出让合同价款2.71 万亿元。2009年全国批准建设用地57.6 万公顷，国有建设用地供应31.9 万公顷，同比增长44.2%^B16。2009-2013年地方财政收入分别为3.26万亿元、4.06万亿元、5.24万亿元、6.11万亿元、6.90万亿元。

分析以上数据发现：（1）自2009年以来，全国范围内供地规模不断加大，绝对值逐年增长约10万公顷；（2）从批准建设用地到形成土地实际供应量的周期缩短，近两年土地供应量超过批准建设用地量；（3）综合考虑批准建设用地未在当年形成实际供应量的扣除因素与年度结转因素，被征收农用地转建设用地约占当年实际供地60%，2010年这一比值高达79%；（4）出让建设用地约占实际供地50%，与划拨用地平分秋色；（5）土地出让合同价款与地方财政收入的比约为60%^B17。假定出让建设用地面积在两类土地来源中均匀分布，征收后转变用途的原集体土地占出让建设用地面积的60%。假定出让价格在两类土地来源中均匀分布，征收后转变用途的原集体土地的出让合同价款与地方财政收入的比约为60%×60%=36%；鉴于既有国有土地区位好而价格高，征收后转变用途的原集体土地的出让收入对地方财政的贡献率应在30%上下。这尚未考虑农用地转建设用地后有50%被划拨使用对地方经济的贡献因素。

（三）收益与权力双轮驱动地方土地财政

土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式。土地出让金作为地方财政的主要收入来源，2003年至2009年间的占比呈折线波动，保持在40%左右，这一比例近年尚有增长，达到60%；此外，与土地直接相关的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等4种土地直接税，以及与土地间接相关的“一税两费”、企业所得税、个人所得税等土地间接税近年分别占地方财政收入的比约为10%和15%^B18。2013年国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》规定，出售住房应依法严格按转让所得20%计征个人所得税。无论此举如何影响房价，地方政府以调控名义从二手房交易中获得丰厚的税收收入都是不争的事实。上述财税收入合并计算，地方财政对土地的倚重程度可能高达八成，而这些土地从规模上看，60%为征收集体土地后从农用地转变过来的建设用地。土地征收出让与地方财政的利益如此攸关，地方政府在有效调整经济结构前，过度依赖土地与其说是主观故意，莫如说有客观无奈。在缺乏现代制造业、高新技术产业、文化创意产业等实体经济增长点的情况下，地方政府从土地出让中赚取的巨额净收益给财政打了一剂强心针，客观上维持了地方公共机构运转和公用事业发展。

地方政府既负责土地行政管理，又负责集体土地及地上物征收、土地一级开发及一级开发授权、国有土地划拨和出让，集“裁判员”与“运动员”于一身，拥有判断征收行为公益目的、认定土地征收价格、主导征收程序的自由裁量空间和绝对垄断权力，这一切都大大强化了土地财政的可操作性，造成征收人滥用国家权力，通过低成本征收集体土地及地上物后再以招标、拍卖、挂牌或协议方式出让，赚取土地价格“剪刀差”的现象俯首皆是。对于农村土地而言，征收是其整体规划的第一步，接下来便是最重要的土地再规划、再改造，实现其增值利益的过程，但往往农民的土地收益止步于少得可怜的一次性永久的征地补偿费，征完地后就被彻底地排斥在土地之外，完全独立地开始“无地生活”，原来土地上包括出让金在内的各种形式的巨额增值利益都被相关的利益团体瓜分，而农民却无能为力^[7]。调查资料显示，沪宁高速的土地补偿费仅8 000元/亩，而其在香港上市的土地市值高达20万元/亩，这部分增值国家分文没有返还给村集体^[8]。以北京为例，核定土地一级开发企业的经营利润不高于预计总建设成本的8%，完成一级开发的土地被地方政府收储，纳入政府垄断的土地一级市场，土地二级开发企业在土地一级市场获取的价格远远高于土地一级开发成本及利润，超额部分落入地方财政囊中，并作为二级开发成本转嫁给商品房买受人或承租人^B19。无论土地一级开发利润、土地出让金，还是土地二级开发利润，被征地农民都不参与分配，而仅获得土地补偿、地上物补偿等一次性补偿，农民集体作为土地所有者和农民个体作为房屋所有者的利益由于“公共利益”泛化而被土地财政剥夺。

地方财政对土地的高度依赖，一方面是出于从“财富之母”的土地攫取巨额收益的内在需要，另一方面是城市政府垄断土地一级市场的权力使然，两者驱动土地财政，分别为其提供了必要性和可能性。与民争富的土地财政是在与含城镇居民在内的普通民众争富，特别是在与城乡二元体制下的农民集体和农民个体争夺财产利益。这是集体土地上房屋征收补偿价值低估的总源头。

注释：

① 2012年6月，全国集体建设用地和宅基地使用权的登记发证率分别达85%和80%。参见于猛.国土资源部要求农村集体土地确权发证今年完成[N].人民日报，2012-08-05（2）。

② 估价技术上，应将用于生产经营活动房屋的自身收益与企业主经营利润区分开来，前者与房屋所有权的收益权能密切关联，后者来自资金、劳动力、管理和技术的投入。

③ 该规定于2011年被《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》实际取代，其中第8条规定“用住宅房屋从事生产经营活动，按照实际经营面积每平方米给予800元至3 000元一次性停产停业损失补偿费”。

④ 该条规定：“拆迁非住宅房屋造成停业的，属于营业用房的，拆迁实施单位应当给予不超过拆迁补偿款8%的补偿；属于非营业用房的，应当给予不超过货币补偿金额5%补偿”。

⑤ 参见《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》第5条、第7条。

⑥ 2014年3月，国务院公布了《城镇住房保障条例（征求意见稿）》，不涉及农村住房保障问题。

⑦ 参见江苏省无锡市（2009）南民一初字第417号《民事判决书》，该判决不仅承认共同居住人的居住权，还主张居住权人自动迁出安置房屋后，享有向房屋所有权人主张经济补偿的权利。

⑧ 如北京市有的区县在集体土地上房屋拆迁补偿安置政策中明确，户籍登记在被拆迁房屋下而长期不在此居住的“空挂户”不作为被安置人，户籍未登记在被拆迁房屋下而长期实际在此居住的“外地户”享有回迁安置或补偿权利。

⑨ 农田生产保障权益、庭院经济权益是宅基地上房屋征收补偿的权源。参见凌学东.宅基地上房屋征收补偿的权源分析[J].法学杂志，2014（3）：87-88.

⑩ 如北京征收从事生产经营活动的宅基地上自有房屋，补偿停产停业损失要求经营者提供营业执照，姑且不论此种补偿十分有限，其在性质上也远不能涵盖征收房屋造成的庭院经济损失。

B11 参见赵川.库区移民记录者：重建故乡至少需要两代人[R/OL].[2012-10-15].http：//news.sina.com.cn/pc/2012-05-28/326/2692.html.

B12 参见http：//www.macaulaw.gov.mo/cn/search/load_content.asp？lang=chin&tpLeg=7&noLeg=43/97/M。

B13 参见占才强.株洲58岁被拆迁户自焚[N].南方都市报，2011-04-24（A13）；张少杰.福建通报农民自焚未提征地[N].南方都市报，2013-12-23（AA16）；张少杰.苏州两名拆迁人员拆迁户家门口身亡[N].南方都市报，2013-12-05（AA22）；佚名.河北被烧伤拆迁户夫妇一死一伤[N].北京青年报，2014-01-25（A09）；等等。

B14 参见佚名.地方财政依赖土地财政，专家呼吁财政转型[R/OL].[2014-05-23].http：//www.chinairn.com/news/20140421/102627342.shtml.

B15 参见刘德炳.哪个省更依赖土地财政[J].中国经济周刊，2014（14）：22.

B16 以上数据来自中国国土资源部网站政务公开栏目的统计公报。

B17 2011年，时任财政部部长谢旭人在全国人大召开的记者会上介绍，2010年全国国有土地有偿出让收入相当于地方财政收入的60%以上。

B18 参见历年《中国财政年鉴》数据。

B19 实践中北京市对集体土地上房屋征收补偿采取“高来高走、低来低走”做法，提供较高补偿或定向安置房源。二、三线城市政府限于财力，对集体土地上房屋等地上物的补偿悬殊很大。

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[7] 于华江，杨飞.城乡一体化建设中农民土地财产权益保护[A].刘俊.中国农村土地法律制度创新研究[C].北京：群众出版社，2012：196.

[8] 陈小君.农村土地法律制度研究：田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004：259.

An Analysis of Causes of Underestimation of Expropriation Compensation

Value of House on Collective Land

LING Xue-dong

（Beijing Municipal Commission of Housing and Urban-Rural Development， Beijing 100039， China）

Abstract：The expropriation compensation value of house on collective land is generally underestimated， whose reasons focus on legal and institutional arrangement level： firstly， empty， contradiction and fragment of the relevant provisions lead to vast underestimation for expropriation compensation value of usufructuary right based on collective land， and alternative compensation method has been denied by audit authority； secondly， among expropriation compensation， the income value of house on collective land is partially accepted and its disposition value cann′t be reflected， so the value of ownership is seriously weakened； thirdly， the subsidiary interests are marginalized such as the employment benefits relevant to business premises on collective land， and the material and spiritual interests relevant to homestead house. The deep root lies in the interests： local finance is highly dependent on the transfer income of land usufruct， that is interests and power drive simultaneously local land finance.

Key words：collective land； house expropriation； compensation； underestimation； cause

（责任编辑：李江）