PPP模式下公路工程全过程造价管理现状与完善措施

（中国铁建投资集团有限公司，北京 100855）

1 PPP项目融资特点

在公路工程中，所谓的PPP融资模式，即为由政府和具有投资能力的民间企业以签订合同的形式来共同完成项目建设的任务。这样原本由一方承担的风险分摊到双方，这一模式的出发点是确保参与合作的各方实现共赢。在PPP管理模式中，投资方是整个模式的主体，但在实际投资过程中，过度依赖项目投资方所提供的资金往往会拖慢工程进度。因此，要想提升整个项目的扶持力度，则需将项目的预期收益和资产情况进行匹配，以确保工程在工期允许的范围之内获得最大收益。其主要的融资特点有以下几种。

1）所需承担项目风险的时间延长。我国有关部门对PPP项目进行了明确规定：凡参与PPP模式融资的合作方，需满足合作期限最低值为10年的要求，而这一要求较之其他模式下的合作期限延长了5～7年。因此，从这一变化来看，该模式的融资双方需承担相对应的项目风险。随着项目时间延长，投资方所需承担的风险会越来越大。

2）减轻了政府的财政压力，使工程项目建设形成多元化格局。从传统融资方式来看，政府是整个项目的核心；而PPP模式下，主体变成了参与融资的社会资本投资方。在传统的融资模式中，政府需承担工程项目建设的全部资金投入，这是一项沉重的负担。但在PPP模式下，政府通过引进社会投资人，共同承担工程项目建设的融资，从而有效地控制了政府的债务风险。北京兴延高速公路（现名为崇礼高速公路兴延段）是全国首例通过公开招标建设的高速公路PPP项目，该项目投资规模大，若按原有“政府资本金+债务性融资”的融资方式，政府需投入资本金130亿元，而政府财政难以承担，作为世园会重要的配套基础设施之一，项目建设的必要性不言而喻。正是在这样的背景下，政府通过公开招标方式，采用PPP模式，仅投入了36亿元就撬动了约104亿元的社会投资，极大地缓解了政府当期的财政压力。

3）从对项目建设期工程质量的重视程度上来看，这种融资模式所带来的影响远高于传统的融资模式。在项目融资过程中，社会资本参与的最终目的是在运营期获得可观的利润收入。因而，在建设过程中，必定会更为注重工程质量，以减少因施工质量引起的缺陷、返修投入，从节约成本方面努力达成企业的终极目标。这样一来，借助PPP模式可有效避免传统融资模式带来的质量隐患，提高整个项目的质量管理水平。

2 PPP模式下公路工程全过程造价管理现状

2.1 工程准备阶段

在公路工程项目全过程造价管理中，工程准备阶段的造价管理难度主要有以下几点：①项目工期较长时，工程施工过程中会存在诸多不确定因素；②施工所涉及的区域很大时，很难在同一个区域内对其进行统一管理；③项目资金运转的周期越长则所需承担的项目风险越多。从最终目标看，在这种PPP模式下，社会资本投资方进行投资的目的在于获取可观的利润，因而需更加精确地估算整个项目的投入资金。

2.2 工程招投标阶段

使用招标的方式来确定与政府合作的投资方是PPP模式选取合作方时最主要的方式。招标方在严密论证项目可行性的前提下，对前来应标的所有企业进行严格审查，并寻找第三方专业人员对投标企业进行准确评估，了解其公司情况。在对比分析后，选择最合适的合作方，与之签订合作合同，并在合同上列明双方所需承担的风险与责任。

2.3 工程设计阶段

在项目正式设计动工前，需对整个项目的建设进行长远规划设计。在设计时，应充分考虑工程建设过程中需使用的技术、投入的经济状况及人为影响因素，将造价控制在限额范围内，保证资金的投入。在这一阶段，目前存在有以下2个问题：①项目设计过程中对造价的管理指标不明确，使其并未获得相关的设计体现；②在具体设计方案中，所设立的目标远远高出实际建设可能达到的目标，因而存在施工实际情况与设计理想状态存在较大偏差的情况。

2.4 工程实施阶段

在工程实施阶段，最主要考虑的因素是如何在确保项目质量的前提下节约工程所需投入的资金。之所以要对其进行合理管控，是因为在建设过程中会受到社会影响或设计变更所带来的成本变化。除这些影响因素外，由于与之相关的市场价格或项目收益的变化也会影响资金投入。在PPP管理模式中，工程实施阶段需具备的相关信息既包括项目施工方案，又包括工程造价等文档清单。若相关管理部门没有收到这一系列文件，则可能导致工程纠纷无法得到合理解决，影响整个工程的施工效果。

2.5 工程运营与结算阶段

在工程运营与结算阶段，最显著的问题是如何管理成本资金。尤其是在项目结款时，为了获取更大的利润，相关项目投资方可能会采取一些不正当手段来达成自己的目的，比如使用虚报成本价格或阴阳合同等方式。这样就会造成工程纠纷，导致项目无法正常结算。

3 PPP模式下公路工程全过程造价管理的完善措施

3.1 建立能进能出的项目示范机制

在PPP模式下，合作方所需承担的责任与风险在合同中都已明确，因此在建设过程中双方都需严格遵循合同签订的条款，以免工程遭遇重大变更时产生一系列不可预知的变化。在确保公共利益的基础上，要保障社会投资方的合法利润。鉴于上述原因，实行全过程造价管理还需建立能进能出的项目示范机制。将工程所有的信息资料呈报给专家进行验收，符合PPP模式的造价管理案例可作为成功的典型，进行全面推广。

3.2 化解地方政府非债务风险

如图1所示，化解地方政府的非债务风险处理流程需严格按照相关标准实施，以减轻政府所需承担的财务风险。在PPP模式中，一般情况下使用的处理办法有TOT（Transfer Operate Transfer）和 ROT（Renovate Operate Transfer）。成功转化非债务风险，其一可将地方投入资金用于基础设施建设；其二还可促使项目的施工质量得以提升。

图1 地方非债务风险的化解

3.3 加强施工材料控制

所有影响PPP项目造价管理的因素里，项目总投资占有重要地位。因此，在构建相关成本管理模型时需重点考虑该条件，此外还需全面分析所有影响因素，输入工程的相关数据，获取与之对应的财务测算结果。在整个施工过程中，原材料的采购和使用是最主要的环节，直接关系到合作方的利润获取值。故而需对施工所涉及的所有材料进行严格管控、规范管理，以免材料浪费带来不必要的投资损失。同时，在施工中还要注意不要脱离质量而盲目追求施工速度。

3.4 加强业务指导和技术支持

准备施工前，需对该项目所涉及到的所有事务进行统一规划管理，即规划设计方案和施工方案。这些方案专业性强，为了促使工程建设效果达到预期要求，可以政府财政部门为主，组织搭建信息平台，便于项目信息之间的传递。另外还要组建业务能力强、经验丰富的专家团队对PPT项目进行一对一指导，使全过程的造价管理更为专业化。

4 结语

综上所述，在PPP模式下的公路工程中，全过程造价管理在我国目前尚处于不断摸索的状态，虽取得了一定的成就，但仍然存在较多的问题。本文通过分析研究，提出相应的解决措施，希望对提高公路工程全过程造价管理有一定的借鉴作用。