县域如何走向高质量发展

尤蕾

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。实现高质量发展，推动新旧动能转换，建设现代化经济体系，基础在县域，难点在县域，活力也在县域。

高质量发展是新时代的新要求，也是各地政府工作的重要任务，县域是经济发展的排头兵，也是高质量发展的中坚力量。因此，各县市都铆足劲在推动高质量发展。

主攻制造业

当下，拉动县域经济高质量发展的强力引擎之一，无疑是产业，以江浙两省为代表的沿海省份成为县域经济发展最为强劲的区域。

在“2018年中国工业百强县（市）”的榜单上，江苏省以24个县（市）上榜而独占鳌头，浙江省也占据了17个席位。

2015年，浙江省就提出了县域经济提档升级，而其主攻方向，正是制造业。2017年6月，浙江省又出台“全面改造提升传统制造业行动计划”，启动纺织、服装、皮革、化工、化纤、造纸、橡胶塑料制品、非金属矿物制品、有色金属加工、农副食品加工等10个制造业的改造提升。排名第一的江苏省江阴市更是素有“中国制造业第一县”之称，近年来，江阴市坚定实施产业强市首要战略，加快传统制造业向中高端挺进，做大做强战略性新兴产业，打出了一套高质量发展的“組合拳”。

显然，不少县市都将制造业作为高质量发展的主攻方向，对此，山东大学县域经济研究院副院长段昊在接受《小康》杂志、中国小康网记者采访时表示，制造业是中国县域发展的支柱。县域经济发达的县市制造业增加值比重都在60%上下，制造业的转型也是实现县域高质量发展的必要条件。

但是，目前制造业发展存在着不平衡与不协调的问题。一方面，发达地区与欠发达地区制造业发展水平差距很大。苏南、广东等地区的制造业已逐渐向资本密集型和智能制造方向升级，而欠发达地区县域仍在争抢承接东部淘汰的产能。另一方面，同一产业链不同环节制造水平差距很大，部分核心零部件依然依赖进口。随着劳动力成本的上涨，大量制造业企业面临着东南亚企业的竞争压力，转型升级迫在眉睫。

位列“2018年中国工业百强县（市）”榜单十强的依次是江阴市、昆山市、张家港市、常熟市、晋江市、慈溪市、太仓市、龙口市、宁乡市和宜兴市。

作为“领头羊”之一的江苏省太仓市，就在今年年初全市两会上的《政府工作报告》中明确了未来产业转型升级新路径，包括全力推进玖龙智能装备产业园、欧美绿色制造产业园、中欧先进制造产业园等载体建设，建成投用中德先进制造技术国际创新园二期，积极打造汽车核心零部件产业园、航空零部件产业园，壮大高端装备制造、新材料、物贸总部经济、生物医药等“1115”产业集群，提升数控机床、医疗器械等细分领域产业规模，培育智能机器人、航空零部件等先导产业，支持电力、石化、造纸等传统产业技术创新，确保新兴产业产值占比保持稳定，等等。

西部地区则是向东部沿海发达地区看齐。在实地学习了浙江海宁经验之后，居于四川县域经济首位的成都市双流区确定要以工业为产业主支撑，实现赶超的首要突破口就是工业。双流区西航港经济开发区以新兴电子信息产业为核心支撑，依托中电子、海威华芯等重大项目，正在致力打造中国集成电路第三极。

打开全新发展思路

“近年来，县域政府全面践行新发展理念，不再单纯追求以GDP论英雄的考核方向。”段昊进一步分析道，在实现高质量发展的目标过程中，首先，县域政府目前普遍将绿色发展置于前所未有的地位，践行了习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要科学论断。近年来，县域生态环境普遍好转，对居民的吸引力日益增强。有了良好的环境，外出务工的农民工更愿意回乡定居，为地方产业腾飞奠定劳动力基础。一批退休的老年专业技术人员也受到良好环境的吸引，定居县域，促进了城乡文化融合。县域政府在项目引进上也更加趋于谨慎，普遍将高污染、高能耗企业拒之门外，一定程度上也加大了高污染、高能耗行业的转型升级压力。

因县施策 产业发展需要以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为根本指导，打开全新思路，因县施策。图为太阳能蔬菜大棚。

其次，县域政府也普遍加大了对教育、医疗等民生领域的投入，加大了对乡村建设的投入，发展方式趋向协调和共享。医疗和公共服务的提升为县域产业转型带来积极的影响。段昊举例说，四川省米易县处于四川省与云南省交界的山区，尽管地理位置并无得天独厚的优势，但环境优良，气候宜人。本地医疗水平的提升，吸引了全国老年避暑避寒的疗养旅客，成功发展了康养产业。

产业发展需要打开全新思路，虽然难有放之四海而皆准的准则，但还是应当以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为根本指导。坚持新发展理念，应当本着实事求是的原则，因县施策。

“近年来，我们对全国县域发展规划的梳理发现，各地县产业规划往往存在着偏好大项目、高科技产业，而不考虑本地发展基础的问题。我们并不否认通过引进大项目实现某县制造业跨越式发展的可能，但对于大多数县域来说，更现实的是沿自己的原有产业基础升级，或向本产业的上下游产业扩展。若能将产业做精、做细，提升本产业及关联产业的竞争力，县域都能走出适合自己发展的制造业道路。”段昊举例说，蔬菜温室种植是山东省寿光市的支柱产业。由此，本地诞生了为一批蔬菜温室种植提供一揽子解决方案的设备供应商，在农业专用设备制造领域形成了一批具有核心竞争力的企业，实现了原有产业与新兴产业的良性互动。

值得关注的是，县域普遍存在着创新能力不强的问题，全国绝大多数县域都没有高等学校和科研院所，县域创新主要依赖于本地企业。受制于城乡产业结构的差异，大企业的研发机构主要设在城市中心区，因而在县域层面谈创新难度很大。未来，县域创新主要在企业应用层面。因此，依托县域企业将科研成果转化为产品，对于制造业的转型升级具有重要意义。

浙江省慈溪市市长项敏用“发展新兴产业、改造提升传统产业、谋划布局未来产业”来描绘未来慈溪市产业发展的三篇文章。他们的思路恰恰就是，依托企业加强县域创新，从而实现产业升级与新旧动能转换的目标，以推动高质量发展。慈溪现有市场主体超过15万家，其中工业企业1.8万家，家电、化纤、轴承、汽配等传统产业一直都是慈溪的支柱产业。在政府的推动下，越来越多的慈溪传统企业通过技术革新，变“制造”为“智造”，推动生产过程智能化，降低生产成本，提高产品品质，企业焕发了新的生机。“创新是引领发展的第一动力，是慈溪经济迈向高质量发展的战略支撑。”项敏强调说。

激发活力 激活县域发展活力需要尊重地方首创精神，在把握大原则的基础上，允许部分地方突破政策限制，先行先試。

诸如慈溪这样的沿海发达地区的县市，已经在几十年里打下了深厚的产业基础，创新、转型、升级的目标“跳一跳”就能够达到。此外，利用开放的区位优势也获得了大量的投资，但不能忘记的是，高质量发展的目标不仅仅针对东南沿海地区，处于腹地的中西部也不能“掉队”。段昊分析称，虽然中西部地区的开放性不足，但随着“一带一路”倡议的不断推进，国内企业与沿线国家交流逐渐增多，改革开放程度也在加深，西部县域将逐渐改变过去地理位置的劣势，“未来，广大中西部县域政府需要以更加开放的态度，拓展对外交流，与“一带一路”沿线国家缔结姊妹城市关系，促进本地产业与沿线国家市场对接，逐步提高开放发展的水平。”

直面挑战，激发活力

自新旧动能转换战略实施以来，各级政府投入大量精力，调整产业结构，部分地区初见成效。例如，山东省建立了新旧动能转换重大项目库，已确定了950个重点项目，涵盖新一代信息技术、高端装备制造、新能源新材料、医养健康、现代海洋、高端化工、现代农业、文化旅游、双创平台、现代物流等多个领域。其中大量的项目部分或全部落在县域。管中窥豹，可以说县域是承载新旧动能转换战略的空间主体。

如何激发县域高质量发展的活力？

段昊强调，首先需要认识到，各个县的发展基础不同，仍然有大量县市的产业结构调整任务重、难度大。“例如，从目前山东省确定落地的新旧动能转换项目来看，由地级市以上政府牵头引进的项目居多，更多地体现全省一盘棋的战略考虑。但国内有些县市，由县政府牵头引进高端产业项目难度较大。”段昊说，从过去几年县域引进的大项目来看，政府能否做好配套服务工作，对于项目后期发展至关重要。

另外，在建设现代化经济体系中，难点也在县域。首先是人力资源不足，全国除少数县域人口净流入之外，绝大多数县域都面临着人口流失的问题。从人口迁徙的结构来看，县域流失的主要为适龄劳动人口，年轻人的流失让县域普遍缺乏活力。此外，教育医疗资源不足以及对外互联互通基础设施欠佳，这都导致了县域在发展产业和吸引人才等多方面处于不利地位。

找到问题的症结，方能开出“药方”。说到底，县域高质量发展离不了人的发展。提升县域发展的活力首要任务就是让县域环境优美、生活富裕，能够吸引人、留住人。一方面，需要县域从自身产业结构做起，提供足够多的就业岗位和足够好的生活环境，吸引年轻人回流;另一方面，需要从制度上消除城乡人口流动的障碍。此外，通过发展和提升职业教育，培育引进企业所需的本地劳动力队伍，引导原有的本地劳动力技能转型。

做好基本公共服务，是不少县域政府的法宝之一。纵观百强县尤其是前十强，无一不是努力做到“以人为本” “以企业为本”。因此，段昊建议，县市政府在其权责范围内应该努力做好基本公共服务。一方面做好对企业的服务，减少企业与政府打交道的交易成本;另一方面做好对居民的服务，让引进企业的人才在医疗、教育、娱乐等方面的基本需求都能够得到满足。“要致富，先修路”这句话放在当下仍旧不过时。未来需要继续推动高速公路体系建设，不断投入建设支线铁路，让客货混用的支线铁路扮演毛细血管的作用，提升县域出行的便利性。通过提升基础设施水平，增进企业运营的便利性，减少企业物流成本，争取通过大项目，发展产业链，形成企业集聚。

农村是县域发展的重要组成部分。县域高质量发展离不开乡村的高质量发展。因此，需要坚定不移地推动乡村振兴，持续改善乡村生产生活环境，不断提升农业生产率。激活县域发展活力，还需要尊重地方首创精神，在把握大原则的基础上，允许部分地方先行先试。政策制定上也尽量不搞一刀切，做到因地制宜，因地施策。