社会工作参与社会治理的绩效评估研究——基于合法性理论的分析框架

吴 磊

在经济社会转型的背景下，社会工作以社区为重要依托，通过自身能力的建构和嵌入式发展，积极参与并推动社会治理创新。2015 年3 月，中共十二届全国人民代表大会第三次会议首次将“社会工作”写入政府工作报告 〔1〕，强调要支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业，加强和创新社会治理。2015 年10月，民政部提出加快推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动”，促进基层社会治理创新。根据民政部的统计数据显示，截至2017 年，全国取得助理社会工作师和社会工作师证书的人员共326574 人，各地社会工作投入资金达 51.1 亿元。〔2〕社会工作者规模的扩大和财政投入资金的增长，推动了社会工作参与社会治理的多重实践模式，社会工作参与社会治理的作用逐渐凸显，在满足公共服务需求、形塑良好的社区治理格局中发挥着重要的作用。但是如何科学评估社会工作参与社会治理的绩效呢？由此延展的研究问题包括：采取何种标准来评价社会工作参与社会治理的适当性？社会工作参与社会治理绩效评估的基本维度有哪些？这些评估维度之间有哪些内在的关联逻辑？这些是本文深入研究的重要问题。

一、社会工作参与社会治理评估的实践意义

当前对于社会工作参与社会治理的研究主要遵循两种研究范式：一是从理论层面解释社会工作参与社会治理何以可能，其背后既涉及社会工作常见的优势理论、福利三角理论，也涉及社会治理中已成滥觞的治理理论、新公共服务理论等。国内比较有代表性的观点，如顾东辉指出，社会工作与社会治理的结构与内涵相通，社会工作作为社会治理的载体，可以对社会治理有所演绎。〔3〕卫小将则将社会工作看作是治理术，从内到外渐次通过人心治理、情感治理、关系治理、社区治理、社会治理预防与消解社会问题。〔4〕二是从社会工作参与社会治理的实践出发，探究社会工作参与社会治理的主要模式及实践状况。从维度上看，主要表现为主客体、价值和机制；从实现路径上看，则包括承接政府购买服务，引导多元治理主体参与等。

然而对于社会工作参与社会治理的绩效评估却鲜有涉及。研究视角的缺失势必遮蔽社会工作的能动性，不利于从整体视角看待社会工作参与社会治理的具体效能。而具体到社会工作参与社会治理绩效，我们认为其不等同于简单的社会工作绩效或社会治理绩效。但相关的研究能为研究社会工作参与社会治理的绩效提供可资借鉴的参考与启示。一方面是有关社会工作评估的研究，如顾东辉认为，社会工作评估也被称为社会服务评估，是针对社会工作和社会服务而进行的评估，是用科学的研究方法对社会服务项目的设计、策划、实施和效果方面进行测度、诊断和评价的过程。〔5〕欧文（Owen〕采用目标导向的评估方法，强调社会工作项目结果实现预期目标的程度。〔6〕另一方面是有关社会治理评估的研究。社会治理评估主要强调从政府职能转变的视角，科学评价治理主体在治理过程、治理方式等维度的具体成效，旨在发现社会治理现状与理想状况的差距。截至目前，国内对于社会治理已经形成了若干个有代表性的评价指标体系。如中国社会管理评价体系课题组（2012〕提出了中国社会治理评价指标体系，包括6 个二级指标，即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与以及35 个三级指标。包国宪等从法治、参与、透明度、责任、效能、公平和可持续7 个维度构建了中国公共治理绩效评价指标体系。〔7〕

社会工作参与社会治理评估既不同于社会工作评估又不同与社会治理评估。一方面，社会工作参与社会治理评估不同于社会工作评估，社会工作评估内容包括服务数量、服务质量和服务管理的评价，尤其是社会工作项目绩效评价已经成为当前社会工作评估中的重要内容；而社会工作参与社会治理评估的范围则要小得多，主要侧重于社会治理层面的社会工作项目，故而两者内涵虽然相同，但是后者外延要远小于前者；另一方面，就社会治理评估而言，其内涵的复杂性既体现在机制层面，又体现于制度层面，而社会工作参与社会治理体现在社会治理体系和治理能力现代化背景下，作为社会工作的治理主体协同参与社会治理的行动过程，其重点在“参与成效”的评估上，而非具体的社会治理效果评估。当然，社会工作参与的形式非常丰富，比如包括承接政府购买的社会工作项目、推动多元主体进行协同共治等。故而，在社会工作参与社会治理评估的理论分析框架中，必须同时回应参与的合法性和有效性双重问题，并能从二者的相互关系中充分体现出社会工作参与的真实水平。

“合法性”最早是政治科学的重要概念，用来分析政权的运作、国家的统治类型以及政治文明的发展，如美国政治学家李普塞特对于合法性和有效性有着经典的阐释，他认为，“有效性是指统治集团实际的行动，即在大多数居民……看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。有效性是合法性的工具性描述，合法性是有效性的价值性描述，两者相辅相成，共同保障着政治系统的稳定和政府权威的延续”〔8〕。之后合法性理论也开始作为重要的分析工具延伸到公共管理、社会学等诸多学科，同时在政府绩效评价中应用较为广泛。尤其是在治理的背景下，合法性理论对于理解政府治理绩效具有重要的适用性和解释力。如有学者以合法性理论作为视角探讨政府购买公共服务绩效 〔9〕，分析社会组织参与社会治理绩效评估。本文借鉴和引入“合法性—有效性”框架来分析社会工作参与社会治理的绩效，把社会工作参与社会治理作为涉及社会治理的一项重要公共政策，同时也是政府履行社会服务功能的产出过程，存在着对制度评价的合法性需要以及社区公共服务产出的有效性需要。运用“合法性—有效性”框架来分析社会工作参与社会治理的绩效，需要对绩效的合法性、有效性以及两者之间的内在勾连加以科学的解释。

二、社会工作参与社会治理的合法性

合法性意味着“统治权力的被承认”〔10〕，通常指代某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认，即社会公众对符合价值规范的政治制度的支持和认同。合法性有着实质合法性和程序合法性的分类，前者主要是内容的合法性,即公共政策或组织是否能够反映出大多数人的利益和事物的发展方向；而后者关注的是制度中的协商原则的合法性。社会工作参与社会治理作为实现社会资源分配、满足公共服务需求的重要载体，依据合法性的实质和程序两个维度，可以将合法性从公共性、制度化两个方面来理解。

（一〕社会工作公共性决定其参与社会治理的合法性

对于公共性内涵的界定可以追溯到阿伦特和哈贝马斯等政治哲学家的解释，追溯到经典本文，公共性在不同的话语体系中呈现出不同的内涵。阿伦特认为公共性意指公开和共同，哈贝马斯的公共性则认为公共舆论、公共领域中的沟通交流等都是构成公共性的重要元素。20 世纪70 年代，桑内特在《公共人的衰落》一书中又进一步丰富了公共性的内涵与领域。与阿伦特不同的是，他认为公共性建立的前提是反传统的和非人格化的，要摒弃传统公共性注重私人间的亲密关系，走向非人格化的社会空间。〔11〕

社会工作参与社会治理的实质是公共性实现了从政府领域向社会领域的蔓延，而公共权力也通过社会工作作为载体嵌入到社会治理之中。社会工作所蕴含的公共性和公共价值也得以体现，正如列维（Levy〕所指出:“社会工作是一个以价值为本的专业。它不仅是做事情的一种方式，而且是关于做什么事情是有价值的和它应该如何去做的准则。对于人们，它充满着理想主义的抱负和关于人们应该如何被对待的理想主义的理念。”〔12〕

具体到公共性的测评，哈克（Haque〕提出了评价公共服务的公共性五维标准:公私分界的程度、服务惠及对象的范围、公共服务所扮演的角色、公共责任和公众信任。〔13〕安得森（Antonsen〕认为，公共性主要表现为正式程序、公共责任和福利提供等。〔14〕借鉴上述观点，结合社会工作的内在属性，我们认为社会工作参与社会治理的公共性主要体现在参与内容、参与程序和参与结果三个层面。其一，参与内容的公共性。社会工作参与社会治理主要是以公共利益为指向，所涉及的领域旨在满足人民美好需求的公共服务，尤其是以承接政府购买社会工作服务为载体，提升社区公共服务的质量；其二，参与程序的公开性。社会治理的本质乃是包括政府、社会组织、企业、居民等多元主体共同参与并协商决策和解决社会问题的动态过程。社会工作作为重要的参与主体，能够调动社会组织、居民、社区自治单位的积极性，进而形成有效的自治与共治平台，充分保证了参与程序的公开性。其三，参与结果的公平性。社会工作参与社会治理的目标指向是公共利益，即在最大程度上满足最大多数人的物质需求和精神需求。尤其是社会工作面向的群体往往是一些弱势群体和边缘群体，他们对于服务需求相比于一般的公共服务而言更具有个性化和专业化的特点，因此参与结果的公平性也体现着社会工作参与社会治理的绩效。

（二〕社会工作的制度化特征决定其参与社会治理的合法性

合法性的实现还需要建立在良好制度规范和约束的前提之上。社会工作是制度化的社会行动，并非来自于社会工作行动者的个人动机或者道德，而是受到制度环境中的社会准则乃至所能提供的资源直接或间接的控制。社会工作参与社会治理制度化，其本质在于维护社会工作和社会治理政策的可持续性，给公众以良好的公共政策预期。在我国社会工作参与社会治理的实践中，由于政府与社会工作机构权力的非对称性，政府组织更多地通过内卷化的方式，吸纳社会服务机构，从而实现了制度性嵌入和功能性嵌入的共同作用。如上海市司法局通过向自强、新航等社会工作机构购买司法矫正服务，积极满足社会工作专业需求，维护了社会稳定和社会安全。而在此过程中，社会工作机构也获得了政府的制度支持，在政府授权和购买服务中实现了制度的嵌入。

社会工作参与社会治理的制度化，主要体现在就“为何参与”“参与什么”“如何参与”等问题达成一定程度的共同意见，同时在实施环节，应当设置良好的机构准入制度、分配协调制度、激励约束制度等。因此，社会工作参与社会治理的制度化可以从法律法规的完善程度、社会工作机构的培育力度和政府购买社会工作制度化程度等三个方面来进行测量。

三、社会工作参与社会治理的有效性

有效性的逻辑主要是指组织或政策的行动逻辑与行动目标之间存在合乎情理的因果关系，主要回答行动目标如何实现的问题。社会工作参与社会治理，不同于一般意义上的社会组织参与，它更强调通过提供社会服务和满足公众需求来参与社会治理。服务型治理的实践逻辑也决定了社会工作参与社会治理需要以有效提供社会服务作为重要达成目标，实现社会工作服务交付，进而提升公共服务供给的绩效和质量。我们主要从参与绩效、参与效果和参与能力三个方面测量社会工作参与社会治理的有效性。

（一〕参与效率

参与效率是社会工作参与社会治理绩效指标中有效性的首要反映，它反映出社会工作参与社会治理投入与产出的比例关系，同时也反映了社会工作进行过程中权力与服务的运作过程。一般而言，在评估新的服务交付模式的影响时，通常强调服务效率和有效性。前者在很大程度上是经济的，通过一定的资源投入产生更高的产出，从而节约成本，而后者则关注质量和可达性，通过可靠性、频率、类型和空间覆盖等方面表示。〔15〕效率维度应当考虑以下几个方面的指标：社会工作者的参与程度、社会工作者的数量以及社会工作参与社会治理的投入产出比。尤其值得关注的是，投入的产出比乃是社会工作投入的资金、各类资源的投入与预期的社会治理（社会和谐度、公共服务满意度〕成效之间的比例关系。

（二〕参与效果

社会工作参与社会治理的效果是指通过社会工作在参与到社会治理的过程中实现预期目标，实现良好的社会共治与自治的效果。罗斯（Rossi）和利普西（Lipsey〕采用影响评估来指代服务效果评估，他们认为影响评估就是确定社会工作干预在实践意义上产生了预期的效果。〔16〕正如有学者所指出的社会工作具有实践、专业和制度三维性质：实践维度的社会工作以服务、行动和问题助人，专业维度的以专业知识、价值和技能助人，制度维度的以社会服务制度的理念、政策和项目助人。我们认为，这种效果应当包括政治效果和社会效果两个层面。就政治效果而言，是否能够实现预期的政治功能，推动社会服务领域政府职能的有效转变，推动社区治理体系和治理能力的现代化。就社会效果而言，是否能够实现推动社会稳定与可持续发展，能够满足公众的内在需要、培育社会资本等方面。因此参与效果层面的测评指标可以分解为政府职能转变程度、社会资本的培育程度以及社会服务需求的满足程度。

（三〕参与能力

大量的社会工作项目实践经验表明，社会工作在社会治理中的功能发挥和效用与其自身能力息息相关。在现有的制度环境下，社会工作机构和社会工作者承接了政府所委托的社会工作项目，而只有具备了专业能力，才有可能进行实质性的参与。正如有学者所指出的：“服务项目的专业化在中国本土社会工作的专业化发展中有着举足轻重的作用，它不仅具有提高服务成效的技术层面的意义，同时还具有明确专业发展空间和社会身份的价值。”〔17〕社会工作参与社会治理需要具备以下能力和条件，主要包括：一是社会工作机构的组织能力，与社会工作者的个人能力相比，这部分主要考察社会工作机构的组织能力，主要包括社会工作参与社会治理中内部治理能力、资源汲取能力、区域活动能力等。二是社会工作者的专业能力，这部分指标可以参考对于当前各个地方实践中对于社会工作者的评估，如社会工作者的专业学历、资格认证级别、培训时间、专业操守、业务能力、综合能力、工作年限、工作表现等。

四、社会工作参与社会治理的合法性与有效性的关系

由于社会工作参与社会治理是遵循“合法性—有效性”逻辑推演出的，为了考察各个评价维度中相应指标的权重，进而分析合法性与有效性的内在关联，本文运用德尔菲法，邀请了25 名社会工作与社区治理的政府专家、学者、社会组织负责人进行专家评分验证指标的测算。专家按照0—10 的分数进行赋值，分值代表某项指标的重要性程度，如10 分代表该项指标的比重最大，而0 分代表该项指标几乎可以忽略。经过专家评分之后，我们可以看出社会工作参与社会治理的指标平均分在6.3—8.4 之间（见表1）。从具体的指标分值可以看出，赋值8.0 分以上的包括公共性维度的“参与结果的公平性”“法律法规的完善”“政府购买社会服务机构的制度化”“ 社会工作的投入产出比”“社会工作服务机构的专业能力”，以上指标反映出社会工作参与社会治理中的关键和难点。尤其社会机构的专业能力对于社会工作能否有效实现参与社会治理的目标至关重要。赋值在7.0 以下的包括合法性维度中的“参与程序的公开性”“培育社会工作机构的力度”，有效性维度的“社会工作者数量”“培育社会工作服务机构的力度”“社会资本的培育程度”以及“政府职能转移程度”。究其原因可能在于，在社会工作参与社会治理的实践中，社会资本培育程度和政府职能转移程度在一般的评价中尚未形成一致的评价意见，且评价数据难以获取。而社会工作者的数量与社会工作所能取得的质量也并非存在正相关，故而这些指标的赋权比重相对来说较低。

以上指标及其权重赋值反映了社会工作参与社会治理合法性与有效性维度的关系。在合法性与有效性的理论探讨上，以往研究普遍都认为合法性与有效性两者密不可分且互为补充，合法性乃是一种价值性的维度，有效性则是工具性的维度，合法性的巩固和提升是建立在绩效有效性基础之上的，在社会工作参与社会治理中，也呈现出这一特征。尤其社会工作参与社会治理的有效性是获取合法性的关键前提，同时通过社会工作的投入、社会工作机构和人员的专业能力建设，才能在更大范围内满足公众对社会服务的需求。与此同时，有效性的实现也离不开合法性的支撑，在公共性和制度化维度中，社会工作的参与需要更加规范化的制度保障。当制度环境能够得以有效营造，体现出参与内容、参与程序和参与结果的公共性，并成为推进社会治理的一种有效而普遍的方式之时，社会工作参与社会治理的有效性也自然而然能够得以提升。

表1 社会工作参与社会治理的评价指标体系

五、结语

社会工作参与社会治理已经作为一项公共政策在中央和地方层面进行实践和推广，尤其是社会工作面向弱势群体的特征以及人性化的管理特质，可以较好地弥补政府控制性管理的缺陷。与此同时，社会工作机构承接政府委托的服务的规模和质量都在稳步提升，有效地推进了公私伙伴关系的构建以及公共服务需求的满足。而对于仍然处于发展和转型期的社会工作事业而言，厘清对社会工作参与社会治理绩效的理解尤为重要，这将为立足现实情境，从不同维度看待合理的社会工作参与社会治理的实践逻辑提供坚实的依据。在理论层面，学界讨论了社会工作参与社会治理的内生机制、参与模式和参与效能。与已有的关于社会工作评估和社会治理的评估不同，本文把社会工作参与社会治理的绩效视为社会工作绩效和社会治理绩效的综合体，借鉴和引用了“合法性—有效性”的分析框架，剖析社会工作参与社会治理的核心内容，其中合法性维度体现在“公共性”和“制度化”，有效性体现在社会工作参与社会治理的“参与效率”“参与效果”和“参与能力”等维度。那么什么样的社会工作参与社会治理绩效才是最佳的呢？这可能需要经过大量的实践验证和理论探究，但是从有效性和合法性的视角观之，一方面需要实现社会工作参与社会治理的价值理性，满足合法性的需求，追求公共性、公共利益和参与的公共价值，这也是社会工作参与社会治理目标的应有之义；另一方面则需要兼顾到参与的效率、参与能力和参与效果，这是实现工具理性的必然途径。从动态发展的角度来看社会工作参与社会治理的绩效，合法性和有效性相互缠绕，甚至可能发生或多或少的增减，如合法性的获取会降低乃至牺牲部分的有效性，而有效性的增强可能会削弱合法性的影响。但是为了促进社会工作参与社会治理目标的达成，我们需要从价值理性和工具理性两个层面维度，寻找两者的平衡之道。这也将在以后的研究中继续加以探究和讨论。