试论特色小镇PPP融资模式的几个关键问题

万 树 张 欣 沈晓玉

内容提要：特色小镇建设是乡村振兴战略和城乡融合发展的重要抓手，公私合作（PPP）模式是特色小镇建设的助推器。本文从PPP模式的不同理论视角出发，分析PPP模式在特色小镇建设中政府职能定位、产业链拓展、城乡深度融合、融资风险管控、特色文化建构等五个方面的关键理论问题，理顺乡村振兴战略下特色小镇建设PPP模式的理论障碍及其所需克服的技术瓶颈。

经过改革开放四十年的飞速发展，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一矛盾的关键在于城乡发展的严重失衡，而重中之重是必须解决好“三农”问题。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。特色小镇建设正是科学落实乡村振兴战略、实现城乡一体化融合发展的重要抓手，必将有力促进“两个一百年”目标的顺利实现。在经济新常态条件下，社会资本参与小规模土地开发具有一定的必要性与现实可能性。特色小镇与PPP模式这种天然的关系加强了特色小镇与城镇化、政府职能转变等方面的密切联系。这也正是特色小镇PPP模式快速向全国推广的原因。党的十九大报告重点提出乡村振兴战略，更是推动了全国各地特色小镇建设，并涌现出国家级特色小镇400多个，省市级特色小镇2000多个，总投资规模超过10万亿元，绝大部分需要通过PPP模式融资建设和经营。从全国特色小镇的发展来看，PPP模式带动了乡村经济的发展，为破解空间资源瓶颈、产业转型升级、改善人居环境、推进新型城镇化提供了有力抓手。采用PPP模式建设特色小镇，需要厘清以下五个关键问题。推进特色小镇建设融资的PPP模式作为乡村振兴战略的积极探索和先行尝试，需要着力解决政府职能定位、产业链拓展、城乡深度融合、融资风险管控、特色文化建构等五个方面的关键问题。

一、政府职能定位

在过去几十年我国城市快速发展时期，大量社会资本都集中在城市，乡村的发展主要依靠地方基层政府的推动。但由于信息不对称、代理问题、道德风险等因素，完全依靠政府决策往往造成一种决策的低效率[1]。PPP模式通过政府与企业的合作在相当大的程度上解决了这一问题——政府的加入避免“公地悲剧”的发生[2]，企业则更好地提高决策效率。

对全国特色小镇的680个项目的考察表明，按照政府参与方式划分，这些项目以特许经营和股权合作的方式最多，分别占总量的33.88%和10.29%，而购买服务、匹配资源和财政补贴的方式较少。这表明我国特色小镇尚处在起步阶段，PPP融资模式具有明显的项目建设的特征，在这个阶段，特色小镇的PPP融资以股权融资为主，主要是解决资本金问题，融资相对最难，还无法获得金融机构的债权融资。因此，政府应在项目规划的基础上，建立项目引导基金、产业支持基金等形式来撬动企业、金融机构等社会资本共同参与特色小镇的项目投资，为进一步挖掘企业利用债权融资创造条件[3]。

按照特许经营模式，政府与企业之间会签订授权合同，包括一些控制条款来指导和规约企业的经营活动，企业则支付权利使用费和其他费用。一方面，企业按照自负盈亏原则，仅需向政府交纳一定的费用便能够获得较稳定的盈利空间，这是给予企业的激励因素。另一方面，通过限制条款可以有效保证公共品的社会属性。比如，政府可以将企业的公共产品供给价格控制在一个合理的范围。另一种被广泛采用的是股权合作模式，也就是政府和企业对同一个项目共同投资，根据投资额划分股权，根据股份大小分配控制权，这里会存在一定风险。如果政府控制权小，在公众利益与企业利益发生冲突时，公众利益就难以得到保障。如果企业控制权小，就会导致对私人资本的激励不足[4]。这就牵涉到如何科学界定公私合作边界的问题。

不完全契约理论的代表哈特把所有权分解为特定权利和剩余权利，公私合作合同中被明确规定的权利叫做特定权利，而没有被明确规定的则是剩余权利，如剩余索取权和剩余控制权[5]。在PPP模式中，如果将全部剩余控制权给予政府，那么必然导致对企业的激励不足。当出现一些意外变化，如国家政策变化导致的项目成本大幅提高，则会给企业经营带来极大压力或可能导致企业破产，甚至使得私人资本对公共产品供给望而却步。而如果将全部剩余权利分配给企业，则很有可能导致企业为追逐利润而减少供给数量或不合理地提高产品价格，伤害纳税人权利，使公共产品失去其作为公共品的属性。因而，应该将大部分的控制权归于企业，政府做好“把控者”的角色，使企业的效率目标和政府的公平目标有机结合起来。

不管是采取何种公私合作模式，均需有效保障社会资本的投资收益和公共产品的社会效益。在PPP模式融资项目的实施中，政府一定要控制好自己参与的“度”，原则上将较大的控制权交给企业，充分调动社会资本积极性，发挥市场在资源配置中的调节作用，同时更要加强制度提供水平和风险识别能力，在特色小镇建设项目的每个环节分阶段管控风险[6]。例如，在项目招商环节，严格把控准入条件确保项目企业具备一定资质和实力；在项目融资环节加强监督，尽量保证融资渠道安全性，将风险控制在一定范围内；在产品供给过程中，制定有弹性的价格机制，防止因企业追求超额利润而使公众利益受损。

二、产业链拓展

从企业组织代替部分市场交易的角度来说，企业在降低交易成本上有着先天的优势。而完善成熟的产业链条不仅能够将企业这种优势发挥到极致，而且更有利于产品创新以及系统收益的产生[7]。特色小镇建设要打造产业链就要充分利用国家政策扶持，将小镇特色这个比较优势发挥出来。相对于城市，乡镇有广阔的尚未开发的市场需求与廉价、稳定的劳动力，较大的潜在市场空间和低成本优势可以成为乡镇发展的动力支撑。再结合政府的政策引导，形成符合当地特色优势的产业链和产业集群，有效拓展特色小镇的产业链，为乡村振兴提供稳定的产业支撑，也为城乡一体化融合形成产业支点。

以浙江省云栖小镇为例，其前身是一个传统产业发展平台，2011年开始接触云计算产业，先后建设杭州云计算产业园、阿里云计算创业创新基地两个涉“云”平台，引进涉“云”企业近100家。2013年以来，历经云计算产业行业盛会“云栖大会”的召开，云栖小镇的云计算产业已经取得较好的发展态势，先后入选省级和国家级特色小镇。在云栖小镇的产业规划上，引入产业生态链的拓展模式，围绕阿里云的软件服务、计算服务、存储服务等云服务平台，经过对上游和下游产业的拓展，成功开辟了创业孵化区、创业发展区和就业创意区，将金融、风投、法律、物流、电商、信用评价、众筹、创客等有机地结合在一起，形成云计算特色小镇。云栖小镇以云服务为技术支持的三大功能区，具有各自产业支撑，形成三足鼎立的产业链形态，成为我国特色小镇发展新亮点。

产业特色是特色小镇的生命所在。在特色小镇的产业链拓展过程中，政府宜建立PPP产业引导基金、PPP产业链基金，适时推进PPP项目的资产证券化，打造入驻项目的PPP金融供应链。围绕特色产业，通过资金引导，扶持核心企业，培育特色产业链[8]。这样，特色产业链就会为社会资本的注入提供引导因素和示范作用，加快特色小镇产业链的形成和拓展，并为周边乡镇的发展提供示范作用并注入外向性辐射的经济活力，从而刺激市场需求。政府则应顺应产业链拓展势头，形成政府引导、市场主导的产业链PPP融资拓展框架，围绕特色小镇的主导产业，对其上下游产业链进行拓展引导，创造产业链拓展的PPP融资环境，加大上下游企业PPP模式的政策支持力度，如税收优惠、财政贴息、财政补贴、债券融资、流动资金贷款、供应链金融信贷创新、资产证券化等，对特色小镇的建设资金、经营资金、管理经营人才的引进给予资助[9]。同时，政府在引导当地产业链横向拓展与纵向延伸的过程中，也就解决了农村剩余劳动力的就业问题，并可促使外出务工人员返乡就业创业，解决农村空心化问题。实体产业链则会顺理成章地向服务业产业链如人才市场、技术市场、物流市场、旅游市场、会展市场等方面延伸。

三、融资模式及其风险

PPP模式的一大特点就是将私人资本引入公共品供给行业，从而提高公共服务供给效率，减轻财政支出负担。但公共基础设施投资通常投资量大、建设周期长，成本收回比较慢，这些都增加了企业的风险[10]。公私合作的PPP模式则客观上加大了企业金融风险的复杂性，给政府、企业乃至整个社会均带来极大的挑战。从融资规模看，全国680个特色小镇PPP项目总体投资规模高达1.3万亿元。其中，投资规模在5亿元以下的占一半以上，但投资规模在50亿元以上的也超过了10%（见表 1）。

表1 我国特色小镇PPP项目规模统计表

这表明PPP融资模式正在获得企业的足够认可，随着政府指导和政策配套的逐步明晰，私人资本是愿意参与特色小镇建设和投资的。从PPP模式主要类型来看，BOT和BOOT项目占总体项目的51.47%，而委托经营的项目却很少受到青睐。合作模式未明确的项目占到三分之一，说明特色小镇建设中的PPP模式仍需得到企业和社会的认可。

特色小镇项目中企业的主体性和市场化经营决定了特色小镇PPP融资模式不容忽视的风险性。除了由于利率、汇率的变动带来的金融风险以及不可抗力带来的自然风险外，PPP融资模式风险主要表现在：第一，政府政策风险。政府作为特色小镇引导者，同时也是特色小镇建设的规划者和服务者，政府决策水平和服务水平都直接影响到企业建设成本和经营成本，从而对企业利益产生重大影响[11]。例如：政府审批程序复杂、繁琐，法律法规与政策的协同性问题，政府决策程序的不规范问题，政府的官僚作风、腐败问题等，社会公共利益问题、环境生态问题等，都会不同程度地成为企业经营的风险源。其次，市场经营风险。以社会资本为主体的PPP项目公司，其产品形式多以公共产品服务为主。这些公共产品中，如水、电、暖、气等依靠使用者付费的可以完全采取市场化运作，但像污水和垃圾处理、道路、河流、公园等没有收入或收入很低的公益性、基础性、准市场化项目的建设和经营，则需要政府提供长期的大量补贴或政府付费才可得以持续。而政府的违约风险，企业难以把控。第三，政策性融资问题。为配合特色小镇特色产业发展的PPP融资，其风险虽然属于企业的市场经营的合理风险，但作为特色产业，其市场成熟度、产业创新度及其区位优势是否能得以彰显和发掘出来，需要企业充分论证。一般来说，按照市场化收费的PPP项目可以通过国家政策性银行融资，解决建设经营融资问题，也可以通过债券融资和证券融资来解决资金流问题。这就需要国家三大政策性银行尤其是农业发展银行和国家开发银行都参与到特色小镇的PPP融资项目中来，并建立适当的进出机制。第四，债务风险问题[12]。我国到2020年将建立国家级特色小镇1000个，省市级特色小镇2000个，投资规模将突破15万亿元。这样大的投融资规模势必成为地方债的巨大隐患。目前，在基建领域规范了发债、地方政府举债等行为后，PPP融资已经成为地方政府的一根“救命稻草”。随着特色小镇PPP项目的推广，其风险被逐步放大并暴露出来。PPP项目总是政府的隐性债务，如果没有得到有效遏制，就会成为地方政府的灾难，风险巨大。我国许多特色小镇的资金绝大部分通过PPP模式融资，不仅为地方带来了沉重的财务负担，也为金融风险埋下了隐患。因而在PPP项目的审核环节一定要加大监管力度，从相关立法、流程及标准设定上设立门槛，切不可让这种PPP项目与地方债务鱼龙混杂的局面持续下去，避免增加地方财政的金融风险。

四、城乡深度融合

在乡村振兴战略的特色小镇发展过程中，一个亟待解决的问题是城乡一体化融合。城乡发展不平衡成为我国社会经济发展的一大短板问题[13]，而处于城乡结合部的乡镇，可以发挥其区位优势，一边承接城市辐射，一边带动农村发展，起到连接城乡的枢纽和桥梁作用。如重庆市涞滩镇充分发挥生态农业和禅意文化的地方特色，倾力发展文旅产业，结合互联网的技术支持，推出独特的养生文旅项目，加以配套的智慧商务、智慧政务、智慧公益来辅助文旅的发展，满足游客的各项需求，优化游客体验；建设养生田园宜居农庄，开展健康运动活动，进行公益科教，成立智慧社区，不断丰富了小镇的养生功能。这些城乡融合的举措有效促进了城乡差距的明显缩小，基本建立了城乡统筹发展的机制体系，形成环境自然、清新优美、人文旅游、康养园艺、花茶书画于一体的养生养老社区，亦城亦乡，城乡融合。

特色小镇的城乡一体化融合之路，要形成政府指导、企业主体、志愿者服务的市场化开发与公益性运营机制。政府指导，主要是指政府规划特色小镇的基础设施PPP项目目录，紧扣特色小镇的配套工程，推动特色产业与交通、医疗、教育、文体、商业和政务、金融、社保、养老等配套服务及其数字化建设，形成特色小镇的完备社区体系。通过市场潜力诱导企业在农村进行相关实体产业和公益产业的投资，并辅之以PPP模式下的财政专项资金和各类财政补贴。企业主体，作为PPP项目的主要参与方，则是在政府的引导下，结合农村实际情况投资兴业，创造一个适合农民和市民就业、创业的环境，政府需对创业企业以及在特色小镇创造就业的企业给予财政专项补贴，对于符合特色小镇发展的产业开发及其产品研发予以嘉奖以及税费减免和税收返还，切实使特色小镇成为连接城乡的桥梁和纽带[14]。志愿者服务作为公益活动的重要组成部分，具有非政府组织的特性，它以公益活动为载体，对特色小镇社区村民和市民进行双向的志愿服务，或普及农耕知识，或进行科技宣传和生活行为规范宣讲，提高市民与村民的相互融合。

五、文化特色的塑造与建构

作为一种精神力量，一个地区的文化软实力，文化振兴是乡村振兴的最终落脚点。作为特色小镇，文化的发展也是小镇保持特色的一剂良方。因而文化特色的塑造与构建在PPP模式的应用中占有举足轻重的战略地位[15]。

本文对全国两批共403个特色小镇大致进行分类。从类型上看，文旅特色小镇、特色农业小镇占比较多，特色工业小镇与休闲养生小镇基本持平，特色工艺与新型特色小镇占比较小。在地区分布上，华东地区总体数量最多，其中文旅特色占比较高。东北地区总量相对较少。从现有的数据来看，我国的特色小镇同类“扎堆”现象较为严重。那么，在这种情况下，特色小镇尤其是同类型的小镇该如何保持自己的特色，从而实现可持续性发展呢？

政府在这个过程中要肩负起引领者的重任。一方面，要做主体文化的战略策划者。根据每个小镇的历史背景、人文环境，制定出一套具有当地特色的文化发展计划书，为小镇的文化塑造设计方向。另一方面，要做文化建设的制度供给者。小镇文化的发展最终目的是推动文化产业经济的发展，政府不仅要给予制度政策支持，还要提供制度创新，敢于打破常规，不仅要提供诸如政策法规这样的硬支持，也要提供价值观念、道德准则这样的软支持。从而为文化产业的发展创造合适的人文环境[16]。

作为私人资本代表的企业方，一方面要根据市场需求，创造性地开发各类文化产品，如在石碑小镇举行戏曲文化节，使戏曲成为石碑小镇符号的同时，戏曲文化街吸引的大量游客对于餐饮、住宿、购物的需求也将极大地带动当地经济的发展。另一方面，企业也要有意识地将特色文化内涵注入到产业链的衔接中去[17]。同样以石碑小镇为例，文艺工作者、文化创意公司根据戏曲文化设计诸如动漫这类具有商业价值文化作品，由作品内容开发符合当代年轻人喜好的线下周边产品，开发动漫主题的旅游路线，这样，一条以戏曲文化为核心的具有高附加值的产业链便建立起来。文化乃一个地区的核心竞争力，也是一个地区产业发展的生命之源。特色小镇的文化建设一定要深挖当地的文化内涵，紧紧地将文化与产业结合在一起，形成自己鲜明的文化特色。

六、政策启示

第一，明确政府职能定位，激发市场在特色小镇建设中的决定性作用，拓宽政府与企业合作的方式与途径。

在看待PPP模式的问题上，政府应明确定位，不能将PPP模式视为一个转移财政负担的渠道，而应充分调动市场积极性，综合考虑到投资回报情况以及消费者效用满足水平，建立健全项目企业评价体系，合理选择评估指标。灵活借鉴企业之间的合作模式，多种方式参与到企业融资活动中来，除了直接股权投资项目企业外，还可以与合作企业共同进行项目投资，再由项目公司独立通过金融机构进行融资以及其他一系列经济活动，在多个层面分析以达到融资合作的效果。

第二，设立特色小镇产业投资基金，用足用活政策性银行，引导特色小镇产业链的形成和完善。

作为一种积极的市场信号，政府产业投资基金可视为一种增加投资者回报预期以及对未来利润回报拥有信心的手段，吸引私人资本的进入。此外，农业发展银行应该更多地发挥其作为政策性银行在乡村振兴战略中的作用。继续探索“两权”抵押贷款激活农村资金、资源，进一步完善抵押物处置机制和应急措施。特别的，注意对产业链上下游系统性的金融支持，形成产业链金融，引导产业链的完善和发展。

第三，创新特色小镇融资渠道，构建适合中国国情的特色小镇PPP融资体系。

不断提高政府对项目的评价能力、财政补贴效率，创新融资渠道，充分利用互联网、大数据、云计算等技术手段，优化金融投资产品，实现金融产品的供给侧改革，提高信贷投放效率。完善金融机构各方的合作机制，确保金融服务的综合有效性。构建配套完善的财政支持体系，充分发挥政策的导向性，增加对企业科技投入及创新的鼓励力度；确保财税系统的整体协调性，合理调配各项目的资金规模。实施有利于人才引进的税收优惠政策，为小镇的发展储备后续力量。

第四，提高特色小镇公共服务水平，打造生态、宜居、智能、活力小镇，夯实特色小镇文化底蕴。

根据欧瑞咨询统计，到2020年我国中产阶级人群将达到7亿人，针对目前新兴起的消费主力军，要有针对性地提高和改善小镇的公共服务水平。当下年轻人消费观念以及消费方式的转变应该作为政府、项目企业战略部署的重点，打造宜居、智能的特色小镇。特别地，当前消费者对于精神文化需求越来越大，小镇建设要注意文化主题的顶层设计，文化品牌的打造，同时要求相关法律部门加强文化知识产权的保护，从而全方位夯实特色小镇的文化底蕴。