我国行政事业性收费的分类管理研究

冯俏彬 韩 博

内容提要：清理行政事业性收费是优化我国营商环境的重要举措。本文认为，行政事业性收费是一个计划经济时期的概念，混淆了政府、市场、社会在提供各类不同性质服务的界限，并进而导致了管理混乱与规则弱化。基于这个认识，本文深入研究了我国行政事业性收费分类的理论依据应当从“两个特定”转向“两个维度”，并据此将行政事业性收费细分为五个类别，从而达到“正本清源，分流归位”的目的。在此基础上，文章依各类收费的不同性质，提出并制定了不同的管理规则，各归其道、各归其管。进一步地，针对每一类项目，文章明确了相关定价原则、定价公式以及评估制度与调整方法，实现科学定价，适时调整。

习近平总书记指出，当前我国经济运行的外部环境发生了明显变化，为此要做好应对惊涛骇浪的准备。各方公认，当前国际形势急剧变化的主要应对之策是进一步深化改革、扩大开放，做好自己的事。2013年以来，国家力推“放、管、服”改革，清理收费是其中的重要内容之一。几年来，从中央到地方，都对本级收费特别是涉企收费进行了全面的清理整顿。据统计，中央设立的行政事业收费已经由185项减少到51项，减少的幅度达到70%以上，其中涉企收费由106项减少到33项，减少的幅度接近70%。各省设立的行政事业性收费项目，也在大幅减少。除了收费项目的减少，相关管理也有所强化。这主要表现在实行了“收费清单公示制度”，各级政府网站上都能查到清理后的本级政府收费清单目录。另外，国家发改委于2018年6月29日发布了《行政事业性收费标准管理办法》，对各项收费标准给出了程序性规定。虽然前几年清理收费工作取得了重大成绩，但目前看收费项目仍然偏多，且一些深层次的体制机制问题并未完全理顺，需要进一步深入研究。

一、推进行政事业性收费分类管理的重大意义

（一）有利于降低企业负担，优化我国营商环境

放眼当今世界，各国经济竞争在很大程度上表现为营商环境的竞争。通过多年的不懈努力，2018年我国营商环境的世界排名已上升到32位，其上升速度之快令各方惊叹。但同时也要看到，目前影响排名的主要因素之一是税费负担，2018年这一数值为64%，高于世界平均水平45个百分点。对行政事业性收费进行分类管理的研究，能从根源上发现企业负担的形成机制以及相关的解决办法，有利于从本源上消除企业负担增加的根子，彻底优化我国营商环境。

（二）有利于理顺税费租价体系，规范政府收入行为

从财政理论上讲，任何一国的政府收入均包含税费租价四个方面，每个部分性质不同，管理迥异。但由于历史原因，我国政府收入体系比较混乱，甚至表面上是一个类别，但实际上是税费租价并存。行政事业性收费也是这样。这种“一锅粥”的状态，往往使得相关管理规则游离、模糊，甚至不适用，不仅减弱了国家的整体财政能力，而且给有些部门的不当行权形成了空间。对行政事业性收费进行研究，有助于分清类别，在此基础上各归其道、各归其管，形成良好的政府收入秩序。

（三）有利于行政事业性收费定价方法与定价制度的科学化

改革开放以来，我国市场化程度极大提高，97%的商品和服务的价格形成都由市场决定。目前，政府定价的范围仅限于基础设施、公用事业、公共服务等几个方面，对其中的价格形成机制问题，社会各界高度关注，但又极其复杂，不仅需要进一步深化相关领域的改革，而且也需要进行深入的理论研究。对行政事业性收费进行分类管理研究，正是这一宏大研究工作中的有机组成部分。

二、行政事业性收费管理的研究现状

行政事业性收费作为国家财政收入的重要形式，一直是社会热点问题，但是相较于税收管理方面研究成果丰硕的情况，国内关于行政事业性收费管理的研究相对来说还较少。从收集的文献来看，国内关于行政事业性收费的研究思路多以“问题—对策”式的结构为主，采用的分析方法均为定量分析。其主要视角和研究成果主要体现在以下几方面。

（一）对行政事业性收费概念和性质的界定

一是程行云、吴晓宁、支玉强（2014）、张娟（2011）等人认为行政事业性收费是指国家机关或代行政府职能的事业单位、社会组织根据法律规定，在实施社会公共管理以及向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。这也是目前最为主流的对于行政事业性收费的定义。二是毕井泉（1996）认为行政事业性收费是政府行政机关和事业单位在为社会提供公共服务过程中，按照国家规定向服务对象收取费用，以补偿服务成本消耗的一种价格行为。（1）收费的主体是行政机关和承担社会公益事业的单位。（2）收费主体实施收费的原因是向收费对象提供了特定服务。由于服务对象是特定的，这部分开支不应由全体纳税人承担。（3）收取的费用是补偿性的，而不是营利性的。（4）收费单位是按照政府批准的收费项目和标准收费，而不是各收费单位自行确定。行政事业性收费虽然具有强制性，但是不等同于税收。把行政事业性收费按照价格管理，可以综合考虑物价总水平控制需要、财政和收费单位状况，以及社会各方面的承受能力来控制收费的规模和治理各种乱收费。三是许昆林（1993）将行政事业性收费一分为二，行政性收费是国家行政机关和国家授权行使行政职权的单位，在社会、经济、技术和资源管理过程中按照特定需要依据国家规定实施的收费。其具体表现形式主要有管理费、登记费、证明费和证照费等，主要特点是具有特定性和强制性。事业性收费是指事业单位向社会提供有效服务，依照国家规定实施的收费。如教育收费、产品质量检验费、各种检疫费和各类事务所收费等都属于事业性收费，具有补偿性的特点。

（二）行政事业性收费标准的制定原则

一是许昆林（1993）指出证照收费应严格按工本费核定，不得收取任何形式的管理费。涉外证照可参考国际上同类证照的收费标准制定。二是诸素雅（2013）认为应当科学调整收费标准。调低过高收费，对于消费具有较强外部效益及需求弹性较大的公共服务，应按照低于或接近边际成本的原则定价，以免造成消费者负担；对于消费外部性较弱及需求弹性较小的公共服务，可视情况使相应的收费标准高于边际成本，以免引起较为严重的公共部门亏损。对于环境处理方面的收费如污水处理、城市垃圾等，可适当提高收费标准。

（三）行政事业性收费分类研究

一是冯俏彬（2016）在对收费的历史沿革重新梳理的基础上提出了对我国收费体系的再分类。按照政府身份划分可分为行政性收费、各类中介组织收费、事业性收费、与各类职业资格取得有关的培训与考试考务费；按收入的性质划分为“准税收”类（包括行政性收费、政府性基金中的文化事业建设费、地方教育附加费等）、“租”类（指政府因出租、出让国有资源所产生的收费等）、“使用者付费”类（各类公用事业性收费和与各类职业资格取得有关的培训与考试考务费等）。二是贾小雷（2017）将政府性收费大致分为行政规费、使用费和负担金三种类型。我国行政事业性收费将具体按照其内容分别归属于行政规费或者使用费，政府性基金收入归属于负担金类别，国有资产（资源）有偿使用收入归入使用费，而国有资本经营收入单独设定为一类收入，形成一个相对合理的非税收入格局，有利于行政事业性收费位置的相对清晰和独立，从而可以在制度体系设计上提升其法治化水平。三是诸素雅（2013）提出应当采取保留、取消、转型、改革、拓宽的方式，对现有项目进行清理整顿，以更加科学地进行非税项目的征收。应保留难以实行“费改税”及其他合理、合法且暂不需清理的项目，并同时予以规范；取消地方或部门非法越权设立的收费项目、征收期已满的事业发展或工程建设基金；对咨询费、培训费等可通过市场调节、征收的项目，转型为由市场定价依法纳税；对凭借政府权力收取的与税收性质相同的项目，改革为以税收形式进行征管，如交通、水利等领域的非税项目变为燃油税、水资源税等；拓展一批具有发展潜力项目的管理，如以政府名义接受的捐赠、财政资金产生的利息收入、彩票公益金、特许权收入等。

（四）行政事业性收费管理面临的问题

一是程行云、吴晓宁、支玉强（2014）认为税费管理立法滞后，目前收费管理依据主要是国务院文件，没有一部政府收费方面的统一法律规范。社会上对政府收费合理性的认识也有偏差。税费结构也不尽合理，政府收费特别是政府性基金规模偏大。二是罗顺霞（2017）认为行政事业性收费管理中存在两大问题，即公共资源交易制度不完善和财政管理制度不健全。三是汪文安（2007）认为现行收费问题可有三种处理模式，即对乱收费行为企业或群众有权拒缴、企业或群众可向价格主管部门投诉举报、价格主管部门例行监督检查乱收费，以起到有效的遏制作用。四是章彩云、赵小平（2006）、朱琴（2016）认为行政事业性收费存在收费项目政策制定不规范、收费行为缺乏有效约束性、收费资金管理制度不健全等问题。五是冯俏彬（2016）提出了当前收费管理中存在行政性收费的合法性存疑、公共定价制度不健全等问题。

（五）行政事业性收费的改革思路

一是毕井泉（1996）提出了行政性公共服务收费将仅限于行政机关为特定对象服务而费用不应由全体纳税人负担的审批费、登记费、证照工本费等少数收费。在分清政府和消费者应承担的责任的基础上，明确各类公益服务收费的作价原则，逐步理顺公益服务收费标准，促进公益事业的健康发展。二是程行云、吴晓宁、支玉强（2014）提出应该抓紧推动政府税费立法工作、理顺价费关系、进一步清理规范收费的改革思路。三是冯俏彬（2016）提出可以通过推动行政零收费、建立完善公共定价机制等推进收费改革。四是罗顺霞（2017）提出了进一步规范收费体制、更新收费理念等建议，并认为目前收费的主要理由是规范市场经济秩序、营造良好商业环境及扩大开放程度等，整个过程中要树立“不收费才是正常”的改革理念。五是贾小雷（2017）提出政府部门在决策提供公共服务的具体项目时必须研判好政府与市场关系的发展动向，并根据情势变化及时加以调整。能够由市场提供的准公共服务，其对应的经济负担或交易对价属于市场自主价格调整范畴，只有落入非市场领域的准公共产品与服务，才涉及行政事业性收费问题。而对于真正属于应当由政府及其相关组织提供的公共事业性服务，应当根据行政事业性收费的具体目的不同，来对各种具体收费类型加以界定。

三、行政事业性收费分类管理的理论框架

（一）理论基础：公共产品的技术标准与政治标准

一般认为，政府的职责是提供公共产品和公共服务，在我国可以进一步具体化为宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理四个方面。理论研究表明，公共产品的确定有两个标准。一是技术标准，判断依据是“非竞争性”和“非排他性”，据此可将所有产品和服务分为四个大类：纯公共产品、公共池塘物品、俱乐部产品、私人产品（如图1所示）。二是政治标准，即政治决策或称为集体选择，一项产品是不是公共产品，除了看其是否具备收费条件，还要看其所在的社会决定怎么做，背后的决定因素是普遍公认的某种政治伦理与公民权益。技术标准回答的是能不能收费（只要能确认受益主体和受益程度，就具备收费的技术条件），政治标准回答的是要不要收费，或者收多少。

图1 公共产品及服务的分类标准

技术角度看，政府提供的大量的公共产品和公共服务中，都属于或多或少具备收费条件的准公共产品，其中既包括公共池塘物品，也包括俱乐部产品。特别是随着技术进步，越来越多原来不具备收费条件的公共产品，完全可能因具备了收费条件而或多或少地带有私人产品的性质。反过来，也有一些原本是收费的，但因为人们价值观念的变化和政府伦理的变化，而改为不收费或少收费的准公共产品。这就是公共产品理论中广为人知的“边界漂移”说。因此，即使在技术上具备了收费条件，也不意味着政府都要收费、都能收费，到底收不收、收多少，还要看同期社会上普遍持有的行政伦理与公民权益观念，以及政府角色的多重性，即到底是权力主体，还是产权主体。这是研究收费问题的思维起点与思想基础。

（二）以两维度坐标法对现有收费项目重新进行分类

总体而言，现有300多项中央及全国性行政事业性收费中，绝大部分均是既能确认受益主体也能确认受益程度因而具备了收费条件的准公共产品。这也是相关文件中对于行政事业性收费定义中的“两个特定”的主要意思。但如上所说，一项收费是不是成立，除了技术上要具备收费条件，还要在政治上具备某种收费认同。我们认为，新的历史时期，对于现有收费项目的分类应从以下两个维度进行考虑：

第一，付费强度。即按当时条件与背景，需要收费的必要性大小。第二，政府管理强度。从相当大的程度上讲，收费的背后是职能，因此一项收费到底需不需要，还要看这项收费背后的职能到底是政府的，还是社会的、市场的？即使是明确的政府职能，也还要看政府应该在其中哪些环节，以哪种方式发挥作用（如图2所示）。

图2 现有收费项目分类

图2中纵轴是指付费强度，从下到上表明收费的必要性从弱到强，横轴代表政府责任强度，从左到右表明政府责任从强到弱。据此，我们将现有行政事业性收费分成以下几个类别：

（1）税收。即政府作为全社会的管理者，出于提供普遍性公共服务需要而收取的收入。其中政府责任强度大，面向社会主体以税收的形式普遍收取，不需要针对个体单独收费。

（2）行政性收费。即政府机构在履行其应尽职责时，出于抑制过度使用公共资源目的而收取的费用（类似于公共池塘物品）。包括办理证照、许可、实施罚没、监管、诉讼以及涉外等几个子类别。但涉及到初次与基本的部分应由公共财政保障，政府不应当另行收取费用。在此，政府的角色是社会管理者。

（3）国有资源价格（含补偿、出租、出让）。即政府作为国有资源（产）的所有者，在管理、出租、出让其使用权时收取的费用。依情况不同，可能包括资源补偿收入、出租收入、出让收入、特许使用收入等。

（4）公共服务、专业服务、公用事业价格。即由事业单位、企业单位为主体提供的某种特殊服务的价格，包括水、电、气、教育、医疗、考试及其它公用、公共服务。这些服务的提供主体不是政府，但由于存在自然垄断现象或明显的公共利益，政府作为社会管理者需要对其进行一定的规制。

（5）市场服务价格（社会组织、中介机构）。即由企业、社会组织、中介机构提供的某种与政府管理有一定关联的服务收费，属于市场价格的一类，政府负有普遍管理责任。

四、对现在行政事业性收费项目的重新分类

根据上述原理，我们对现有300多项行政事业性收费重新分类如下：

1.行政性收费

包括以下几类：第一，证照类。第二，登记类，含不动产登记、药品注册费、医疗产品/器械注册费、商品注册费、专利收费、集成电路布图设计保护收费。第三，监管、诉讼类，含银行业监管费、保险业监管费、证券及期货业监管费、诉讼费、仲裁收费、适航审查费等。第四，罚没类，含社会抚养费等。第五，涉外类，含涉外类。认证费（含加急）、签证费、驻外使领馆收费、证照费。外国人签证费、外国团体来华登山注册费、专利收费等。

2.国有资源价格

包括两类，一是补偿类，含土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、水土保持补偿费、渔业资源增殖保护费、草原植被恢复费、挖掘修复费、航空业务权补偿费等。二是经营类，包括城市道路占用、车辆通行费、无线电频道占用费、电信网络号码资源占用费等。

3.公共服务、专业服务和公用事业价格（或统称“使用者付费”）

包括三类，一是公共服务费，含各类学费：公办幼儿园保教费及住宿费、普通高中学费及住宿费、中等职业学校学费及住宿费、高等学校学费及住宿费、委托培养费、函大电大夜大及短期培训费、国家开放大学收费；预防接种服务费、造血干细胞配型费等。三是专业服务类，在此主要指各类职业、职称考试考务类。三是公用事业费，含污水处理费、城镇垃圾处理费、殡葬收费、长江干线船舶引航收费等。

4.市场服务价格

在此主要是鉴定类，即根据法律法规规定，行使或者代行政府职能强制实施检验、检测、检定、认证、检疫等收取的费用，包括农药实验费、鉴定费、特种设备检验检测费等四类。

五、我国行政事业性收费分类管理的现状分析

管理是一个系统，包括目标、过程、方法、主体等多个要素。好的管理应当清楚陈述所要达到的目标，并基于目标来确定是以过程管理为主还是结果管理为主，单一主体为主还是多主体为主以及相应的管理方法。换言之，管理需要一种系统、综合、全面视角。

（一）从目标看：目标已经变化

资料分析显示，早期（上世纪90年代）我国行政事业收费所要达到的目标是为了解决行政事业单位经费不足的问题。从相当大的程度上讲，这也是收费项目主导权最终归于财政部门的主要原因。目前看，这一目标已经有所变化，一来随着我国经济社会的发展，财政收入多年持续增长，1995年，我国财政收入仅为6242.20亿元，到2017年已经达到172592.77亿元，增长了27.65倍。因此财政部门在保障各政府部门履职需要的费用方面，已不存在问题。进入2013年以来，随着各方面形势的变化，我国收费方面的主要目标已转为降低制度性交易成本，优化营商环境，减轻社会尤其是企业负担①需要指出的是，即使在营商环境已经很好的国家或地区，也不是说没有费就是最好，任何时候政府出于管理的需要，都有一些收费项目的存在。关键在于“度”，我们要注意不能把孩子连同洗澡水一起泼出去。。在目标已改变的情况下，相关管理架构就需要及时调整。

（二）从过程看：事前严格，事中缺乏落实，事后缺乏评估，持续优化不足

简要地讲，可将任何一个管理过程分为事前、事中、事后三个阶段，每一阶段应匹配与之相适应的要求与制度。以行政事业性收费而论，事前阶段主要是涉及一个收费项目由谁来确定？如何确定？收费标准是多少？即收费项目和收费标准的问题。事中阶段主要涉及到谁来收？如何收？以及围绕这一要求所进行的公示、目录清单、监督、投诉、申诉等机制。事后阶段，主要涉及收费效果的回顾、评估、调整，即反身评估和持续优化。

以是观之可以看出，长期以来我国关于行政事业性收费的管理主要集中在事前阶段，即收费项目和收费标准的确定上面。事中阶段也有详细的文件规定，但似乎缺乏落实与检查机制。最缺的是事后，基本上没有看到已落实的、常态化的评估与调整机制。现实中，变革往往源于问题倒逼。从相当大的程度上讲，这既是收费项目逐年累加以至尾大难掉的原因，也是收费标准调整频次非常稀疏的原因。

（三）从主体看：以政府主体为主，企业与公民，付费人相对隐形和失声

收费问题，至少关系到管理主体、收取主体、付费主体多方，从决策和监管的角度看，还要包括相对第三方的社会或专业人士。但目前看，主体只有两个，即财政、发改和执收单位，管理的关系线主要是政府部门之间的内循环。作为付费主体的企业与公民，则基本上处于隐形和失声状态。由于政府事务千头万绪，而且每一阶段的工作重点都不相同，因此很难有内在持续的动力对于几百项收费进行一一的回顾与评估。

（四）从方法看：程序性多于技术性

总体而言，现在关于收费的管理方法不仅有，而且很多。比如，在收费项目和收费标准的提起、审核、批复方面都有明确的规定，有些还十分具体。目前的不足主要在于，一是有些规定还比较原则，细化程度不够，操作性不足。二是权威性不够，这主要体现在收费项目的确定，多为政府文件。三是科学性不够，这主要体现在收费的定价标准上，比较原则，没有科学合理、清楚明白的定价公式。四是执行的程度、效果缺乏落实、核查、评估以及惩戒机制。

六、主要政策建议

根据前面的分析，本文对推进我国行政事业性收费分类管理提出的主要建议可以总结为三句话，一是“正本清源，分流归位”，即按税、费、租、价重新对现有行政事业性收费项目进行分类；二是“各归其道，各归其管”，即在分类的基础上，按其性质制定分类管理办法；三是“科学定价，适时调整”，即针对每一类项目，要明确其定价原则，有条件的要给出定价公式，同时引入后评估制度，适时调整。

（一）各归其道，各归其管

由于历史原因，现有300多项的中央级行政事业性收费项目中，几乎包含了税、费、租、价四类。这种混成一团的“一锅粥”局面很不利于推进分类管理，必须分流归位，精准锁定。在前面的部分已经进行了重新分类，在此进一步建议：

1.取消行政事业性收费的笼统说法

分别使用含义准确，让人一望而知的“行政性收费”“国有资源价格”“公共（专业）服务价格”（或称使用者付费）“市场服务价格”等名称。同时严格管控各类以费之名行调价之实的、价费不分的行为。

2.保留正当的行政性收费部分

此项共计153项，这是今后收费工作管理的真正对象。

3.取消一批

主要有两项。取消“防空地下室易地建设费”。一来此项费用属于典型的纯公共产品（国防），应当由财政预算安排支出，再则这项收费时间已经过长，早已不符合时代需要。取消“社会抚养费”，主要原因是我国新增人口已转为负增长，原有以人口控制为目标的计划生育政策已经严重过时，操作上需要与人口与生育政策同步进行。

4.转出一批

这分为四种情况：

（1）转入“税”部分，主要有：“海洋废弃物倾倒费”转入环保税收取。“水资源费”转入资源税一并收取，计3项。

（2）转入“公用事业和公共（专业）服务价格”部分，计121项。污水处理费、城镇垃圾处理费属于典型的公用事业价格，应从收费项目中转出，列为公共事业价格。殡葬、各类学费（含住宿费）属于典型的公共服务，可转入公共服务价格。考试考务类属专业服务类，共计99项。

（3）转入“国有资源价格”部分，共计21项。

（4）转入“市场服务价格”部分，共计7项。

这样处理后，真正的行政性收费只有153项。其它的项目分别归于税、租、价等不同范畴，由此可以调整管理范围和管理机构，并依对象不同构建出相关管理机制。

（二）完善我国行政性收费管理制度

对于行政性收费项目，核心是要明确其财政资金的性质。在此基础上明确管理理念和基本原则。主要建议有以下几个方面：

1.改名

即将原来的行政事业性收费改名为“行政性收费”，其含义是指履行行政管理的政府部门，在面向企业或公众提供某些特定服务时，基于控制公共资源过度消费的目的而收取的费用。为了从思想上明确认识，还可进一步指出，对于政府提供的服务应进行两个层面的区分，一是其中的普遍和基本服务部分，如初次办理证照费、注册登记费、司法救济等，这部分属于政府基于本身天赋职能应当提供的部分，性质上接近纯公共产品，所需费用由财政预算统一安排，不再另行收取费用。二是超出普遍和基本的部分，这是为了抑制对公共资源的过度消耗而收取的费用，性质上属于公共池塘物品，应当通过收取适当费用的方式，辅以经济手段施加管理。

2.政府定价，分类确立收费标准

即使都是行政性收费，各项目的性质仍然不尽相同。为此，还可以进一步做如下区分并确立其收费标准的一些基本原则。

（1）涉及企业和居民的证照费、注册登记费、诉讼费、仲裁收费这几类，应以变动成本定价为基准确定收费标准。所谓变动成本，是相对于固定成本（即在一定的范围内不随产品产量或商品流转量变动的那部分成本，如固定资产的折旧和维护费、办公费等）而言。在行政性收费的语境中，各相关政府部门的人员经费、办公经费、基本运行经费等就属于固定成本，这部分成本主要是由税收转化而来的公共财政承担的。变动成本是指成本总额随着业务量的变动而成正比例变动的成本，如在产品或服务的生产过程中所消耗的直接材料、直接人工等等。这部分成本应由消费了超过基本公共服务部分的个体来承担。

在现行收费标准的管理规定中，有“各种证件、牌照、簿卡等证照收费标准按照证照印制、发放的直接成本，即印制费用、运输费用、仓储费用及合理损耗等成本进行审核”之规定，总体上看，是符合变动成本定价法的基本精神的，可予以保留和完善。可用公式表示如下：

收费标准=印制费用+运输费用+仓储费用+合理损耗+其它

（2）银行业监管费、保险业监管费、证券及期货业监管费、适航审查费这几类，由于存在明显的商业利益，同时相当于政府准入和许可，可以其预计三年内的平均收益为计算基数，按同期社会平均税率来核定收费标准。①在2011年国办《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中有这样的规定：已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，其履行行政职能依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入财政预算管理，收支彻底脱钩，各项经费由同级财政预算予以安排。这一项完全符合对银、证、保监管费的处理思路。用公式表示如下：收费标准=未来三年同行业的平均收益之和×同期社会平均税率

（3）罚没类收费依有关法律规定另行确定。

（4）涉外类收费按国际对待原则确定。

3.严格行政性收费的全过程管理

基于行政性收费的主要特征，即收取部门是履行行政管理职能的部门，所提供的公共服务即使是对象可识别，也是具有普遍性、是政府出于天职而应该提供的管理或服务。因此对这部分收费的管理应当：

（1）收费项目的确定要有明确的法律授权。行政性收费与税收一样，同为政府行使公权力所获得的收入，同为政府财政收入的组成部分。因此，与“税收法定”相同，确定行政性收费项目也应当在法治的原则之下进行，每一项收费都要有明确的法律授权。因此，要对现有的行政性收费进行一次依法依规方面的审查，如无明确法律授权的，应通过后续程序进行完善。今后如有新增项目，可保持现有管理部门提起收费的做法，由相关部门集中后报国务院统一批复，同时报人大备案。

（2）清单管理、全面公示。所有行政性收费项目，应当通过线上线下等各类方式予以公开、公示，同时实行正面清单管理。凡不在清单上的项目，一律不得收取。

（3）全面贯彻收、支、用、管相分离的原则。从经验上看，行政性收费出现“生复剪，剪复生”怪圈的主要原因是因为收费收入与执收执罚单位的支出之间存在着或明或暗的利益勾连，在预算安排与收费收入之间存在着或明或暗利益勾连。因此，要想一劳永逸地清理、规范管理行政性收费问题，根本对策是彻底消除这之间的利益关联关系。为此，要全面消除收费收入是部门资金的观念与行为，并从制度设计上做到收、支、用、管相互分离、相互制衡，彻底消除其中可能存在的某种“合谋”机制。具体而言，可由执收执罚部门开具收费指令，税务部门负责收取、财政部门预算统一安排，经费使用部门对其规范性和绩效负责。现实地看，除监管费和诉讼费之外的其它行政性收费贯彻这个原则是完全可行的，基本上没有什么难度。但监管费和诉讼费在现行体制条件下，则很难一步到位，可先在观念上予以明确，同时配合相关改革缓步推进。

（4）建立定期评估、调整制度。由于经济社会处于不断发展变化中，技术也处于不断的进步中，人们对于政府的观念以及行政伦理也始终处于不断变化之中，因此政府所提供公共产品或公共服务范围和程度以及由此而来的行政性收费完全可能因时而异。为此，应当建立定期或不定期的收费评估与调整机制。从主体上看，这种评估既可以由政府部门进行，也可进行第三方评估，也可以结合全面绩效管理的推进进行。从内容上看，可从收费必要性、收费标准、收费管理、效果等多方面进行综合回顾，在此基础上进行调整，该取消就取消，该新增就新增，该调价就调价，以达到持续优化的目的。从频次上看，倒也不必每年一次，可考虑以三年左右的周期进行，关键是要设定调价的触发条件。

（5）其它。结合当前行政事业性收费目录的情况，建议单列“行政性收费”条目，与其它各类价格条目明确区分。二是明确今后的“费”即指或主要指行政性收费，其它类别的尽量不使用“费”的名称。三是严格管控各类以附加费之名行涨价之实的行为，价格调整按相关机制执行，不可再以附加费的名目出现。否则，没几年又将面临遍地都是费的乱象。

（三）优化国有资源价格的管理制度

1.定义与分类

在现行行政事业性收费项目中，有些属于国家作为国有资源的所有者，因出让、出租某种资源的使用权而获得的收入，属于经济学意义上的“租”。从另一角度看，这类“租”也可通俗地表达为国有资源价格，即政府作为国有资源的所有者，向开采、利用自然和社会公共资源的企业或居民所收取的费用。

从现有目录看，主要涉及到水、土、草、道路、空域等。其中又可分为补偿类和经营类两种。补偿类：土地复垦费、水土保持补偿费、渔业资源增殖保护费、草原植被恢复费、土地闲置费、挖掘修复费等等。经营类：耕地开垦费、城市道路占用、车辆通行费、航空业务权补偿费、水资源费、无线电频道占用费、电信号码资源等。其中水资源费未来的发展方向是纳入资源税，目前已有部分省份正在进行试点。因此在未将其全面纳入之前，可仍然按经营性国有资源进行管理，今后在资源税将其纳入时同步取消。

2.管理原则

基于国有资源价格的“租”性质，可以逻辑地推断出这部分收入属于全民所有，应当纳入财政大账。具体而言，有以下要点：

（1）所有基于非公共利益对国有资源的使用，均应收取费用。

（2）收取国有资源价格的主体是相关管理部门，如国土、农林、交通等。

（3）所有国有资源的出租出让收入，均是国家财政收入的一部分。因此同样就应当执行收、支、用、管相分离的基本管理原则，相关收入与在收取部门的预算安排之间不存在实质性联系。

3.实施价格管制，分类确定价格标准

由于国有资源的国有性质，其出租出让的价格如何确定是一个世界性的难题。我们认为，可基于某项资源的具体用途和时限，即长期的还是短期的，商用的还是民用、公用，分别考虑。

（1）补偿类国有资源价格的确定：影子价格法+成本补偿

水、土、草、道路等国有资源的价格，受到地理位置和经济发展程度、市场价格等的严重影响，因此很难给出不同时间、不同区域、不同品类的价格标准。现在文件中“资源补偿类收费，即根据法律法规规定向开采、利用自然和社会公共资源者收取的费用，收费标准参考相关资源污染或者其他环境损坏的，审核收费标准时，应当充分考虑相关生态环境治理和恢复成本”的规定比较原则，并不能作为可操作的定价规则。事实上对于这类“价格”情形，最可行的办法还是引入市场机制来形成价格和发现价格。但是，由于水、土、草、道路等均具有所有者主体（国家或政府）的单一性，换言之只有一个卖家，在这种情况下，价格发现机制仍然会失灵，表现为价格畸高。对此有两个解决办法，一是引入“影子价格”。比如，各地都有公共资源交易中心，理论上水、土、草、道路等资源曾经有过交易记录，这就是一个很好的参考标准。二是成本因素，即使用资源所造成的污染、损坏的治理和恢复成本，这也可以从当地上年度的财政资料上发现。基于这样一个思路，补偿类国有资源价格的确定方式为：参照影子价格，参照相关成本作为定价基准。

（2）经营类国有资源价格的确定：竞价+价格管制

这部分国有资源具有双重性，一是通常具有自然垄断性，二是经营具有营利性。政府在此的角色也是双重的，一是国有产权的出让者，二是公共利益的代表人或者说社会管理者。此时国有资源产生的收入也是双重的，一是政府在出让其使用权时所产生的收入，二是在经营过程中产生的收入。对于前者，可通过各地公共资源交易中心公开、公正、公平地出让出租使用权，这是政府作为所有权主体产生的租金收入。二是对于后续经营过程中的价格予以一定程度的规制。以城市道路占用费为例，可分为两个步骤，一是以竞价的方式出让路权，政府获得一部分收入，二是根据当地的经济发展水平、人民收入水平等因素来确定最高限价。再以车辆通行费、航空业务权补偿费为例，企业可用全成本加合理利润的方式来定价，但政府要定期对其成本费用信息进行核查，并向社会公开，即企业有定价权，但政府有管制权。

（四）关于“使用者付费”项目

1.定义与分类

此处的公共服务、专业服务、公用事业，属于典型的使用者付费项目，是真正的面向特定群体提供的某种特定服务。具体包括以下三个方面：

一是公共服务，在此主要指教育、殡葬、预防接种等，即超出基本公共服务之外、需要使用者付费的部分，出于信息不对称等原因，需要政府对其价格进行监管。在现行目录中，主要有：一是各类学费，包括公办幼儿园保教费、住宿费、普通高中学费、住宿费、中等职业学校学费、住宿费、高等学校学费、住宿费、委托培养费、函大电大夜大及短期培训费、国家开放大学收费。二是殡葬收费、预防接种服务费、造血干细胞配型费等。

二是专业服务，是指涉及特定人群的某种专业性服务。在此主要指各类职业、职称、技能的考试考务类。

三是公用事业，一般是指服务于城市生产和居民生活的各项产业，包括水、电、气、热、公共交通等。在现行目录中，属于标准公用事业的主要是污水处理和城镇垃圾处理，居第二的是长江干线船舶引航。

2.管理原则：价格管制+政府监管

上述公共服务、专业服务和公用事业，属于典型的使用者付费项目。其生产主体要么是企业，要么是公益二类的事业单位，不完全属于政府。但由于公共服务、专业服务和公用事业要么存在显著的信息不对称，要么具有自然垄断特征，因此政府通常都会介入或直接举办，或给予一定程度的财政资助或政策许可。无论哪种情况，政府都要对其实施监管，且监管的内容涵盖多个方面，包括价格、服务质量、市场准入、投资、财务管理等，其中价格监管是核心。

3.科学确定公共服务、专业服务价格

基于使用者付费的基本特征，现行目录中的各类学费、殡葬、预防接种、考试考务等公共服务和专业服务，理论上应当适用全成本定价法，即应当由使用者负担全部成本。但在我国，提供以上公共服务或专业服务的主体，按2011年国办《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中对于事业单位的划分，大多属于公益二类。其基本特征是：主要从事的是不由政府保障的非基本公共服务，二是部分由市场配置资源，即可通过收费的方式部分地弥补其成本。换言之，这些事业单位的收入构成包括两部分：财政拨款+收费收入。因此理论上讲，其服务价格的制定应当遵循以下逻辑：一是该单位的全成本是多少？二是某一时期的财政拨款是多少？三是以上两项的差额是多少？据此可得到某种公共服务的单位价格。其公式：

要将以上定价逻辑落实下来，政府要做到以下几个方面，一是掌握准确的拨款数据，二是对相关成本的信息能够全面、清楚且动态地掌握。三是有一套关于公共服务质量监管、公民投诉、价格调整的相关机制。这实质上是现代社会政府对公共服务管理的全面转型，任重而道远，需要结合相关方面的改革缓步推进。

另外，由于这些单位所提供的服务具有某种公益性或涉及较多人群（或称非营利性），因此政府应当对其进行价格规制①这当中涉及到对事业单位的定性问题，有研究认为，应当明确其“非营利组织”的性质，以此进行管理定位。。但价格规制也应当基于现实成本，而非某一固定标准。举例而言，现行考试考务费中有规定最高上限的做法，根据我们的调研，还是存在标准过低，不符合现实情况（更不用说国际比较了）的问题，由此导致的结果很可能是或明或暗的管理或质量问题，或牺牲长期效应掩盖短期矛盾的问题。对此可结合相关领域的改革，徐徐推进。与此同时，在一些领域和环节可以考虑积极引入政府购买服务的方式，交由一些具备资质的社会主体来承办。

4.公用事业价格重在科学化定价方法

我国公用事业牵涉面广，情况复杂，改革到位尚需相当时日。综合而言，现有关于公用事业的研究，围绕价格这一核心问题是不充足的，而且各行业情况不同，更难以有一个一统天下的普遍准则。当务之急是要对不同行业采用不同定价方法进行研究，并在实践中陆续采用。综观起来，现有研究中对公用事业进行政府定价主要有以下几种方法：

（1）边际成本定价法（marginal cost pricing rule）。是使产品的价格与其边际成本相等，即P=Mc。经济学理论认为，此时将实现资源配置的帕累托最优。但是，边际成本定价法通常伴随着企业亏损，因此实际中较少用到。

（2）拉姆士定价法（Ramsey，1927）。这是对边际成本定价法的一种修正。为了保证企业在生产过程中不致亏损，要优先考虑公用事业生产过程中所产生的固定成本，提出一组次优价格的定价方法，以达到社会福利的最优化标准，即：

（3）资本收益率管制定价。资本收益率管制定价法是19世纪末以美国为代表的西方国家对自然垄断产业价格管制所产生的定价方法，它是由政府事先规定一个合理的公用事业生产的收益率来限制企业盲目追求利润的行为，重点在确定资本收益水平和资本回报计算基数。

（4）价格上限管制法。这是由 Vogelsang-Finsingetr（1979）与Sappington（1980）研究提出的，是指政府为了实现社会福利最大化和生产效率最优化的目标，根据前期的经验数据对本期产品进行合理定价而实行的最高限价管制。

（5）综合间接管制定价法。这是我国学者苏素提出。其基本思路是将对公用事业的定价分为三个阶段进行：新增项目公用事业的定价模型、已有公用事业产品但公用事业产品尚未进入使用的定价模型、已有部分公用事业产品进入使用的定价模型。

如果落实到现在目录中的三个项目（污水处理和城镇垃圾处理，长江干线船舶引航），可以在资本收益率管制定价和价格上限管制这两种方法中选用。长期而言，污水处理和城镇垃圾处理还需要加大市场化改革力度，让市场机制在定价中发挥决定性作用。

（五）市场服务价格管理：放开、竞争、市场定价

所谓市场服务类，是指虽然与政府行使特定职能有关，但可以由市场主体或中介组织提供的服务。对这类属于市场服务，与其它商品或服务市场一样，政府负有普遍管理责任，如适当的市场准入、资质管理、公平竞争的市场环境等，但既无需直接定价，也无需进行价格管制。结合我国在这方面的实际情况，政府主要要做的工作是放开服务市场，让更多的市场主体平等进入，以此引入竞争机制，发挥市场机制在价格发现和价格形成中的决定性作用。

关于鉴定类市场服务。这类服务是根据法律法规规定，行使或者代行政府职能强制实施检验、检测、检定、认证、检疫等收取的费用，包括：农药实验费、鉴定费、特种设备检验检测费等四个大类。其主要管理要点是加快各类中介组织、行业协会、经营性事业单位等与政府脱钩的步伐，禁止政府官员在这类机构中任职或兼职，剥离它们与政府机构、官员的联系，将其推向市场，自主经营、自负盈亏。长远而言，则是放开市场，形成竞争，充分发挥市场机制在价格发现和价格形成中的决定性作用。

总之，从我们研究的结果上看，我国现行309项收费中，真正属于行政性收费的仅占三分之一，另外三分之二多属于形形色色的价格。这是由于我国漫长的计划体制以及政府对于社会、市场长期替代的结果。值此全面深化改革之际，应当借行政事业费这一具体领域的问题来实质性地调整政府与市场、政府与社会的关系，借由“收费”改革来推动和深化相关领域的改革，真正发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，切实推进国家治理能力和治理体系的现代化发展进程。