陕南地区生态移民搬迁工程实施效果评价

苏铁柱，华雷，张永明

（商洛学院 教务处，陕西商洛 726000）

生态移民是移民搬迁的重要内容，也是国家开展扶贫攻坚，全民建成小康社会的一项重大举措。陕南移民搬迁是陕西省委、省政府2011年启动实施的一项重大惠民工程，对加快陕南城镇化建设进程、实现脱贫摘帽、乡村振兴具有重要意义[1]。目前关于陕南地区生态移民的研究及效果评价主要集中在改善居住环境、生活条件、就业增收、脱贫攻坚等经济效益、社会效益和政治效益等方面。贾耀锋认为移民搬迁实践使得部分地区生态移民政策的规划目标得以实现，既减轻了迁出地的资源环境压力，又把超载的人口迁移到容量较大，生态较好的区域发展，为移民创造了脱贫致富的条件[2]。李博等认为生态移民效益评估结果揭示了移民政策的制定、实施过程的合理化等对移民效益的重要影响[3]。刘伟等认为生态移民效果评价既要强调对反映整个移民区域经济、社会、文化、生态环境等方面变化的全面调研，也要对生态移民的理论和实践问题进行深入研究评价[4]。鲁能认为移民搬迁背景下的新型城镇化充分体现了中国的制度优越性和创新性，但需要防止移民出现返贫和二次搬迁现象，防止移民社区形成新二元结构[5]。黄志刚等认为生态移民是陕南连片贫困地区推进精准扶贫的重要路径，成效显著，为脱贫攻坚及新农村建设奠定了坚实基础[6]，付少华等认为移民搬迁整体改变与再塑造了农户生计空间[7]。黎洁认为这种改变对移民生计结构的优化产生了积极作用，但搬迁后的生计适应及安全较为突出[8]。徐锡广等认为移民安置过程中存在陷入次生贫困的可能，移民生计的可持续性等方面不容忽视[9]。李晓园等认为经济基础、政策保障和社会融入是衡量易地扶贫搬迁绩效评价的重要因素，其中经济基础因素最重要[10]。鲁能等认为社会效益是易地移民搬迁精准扶贫的基础效益，经济效益是核心效益，而政治效益、文化效益、生态效益则是易地移民搬迁精准扶贫的延伸效益[11]。

随着移民搬迁工程的深入推进，移民本身的一些复杂问题逐渐显现出来，部分地区城镇化发展相对滞后，发展不平衡、不充分，可持续发展动力不足，制约着脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴的持续健康发展。目前关于移民搬迁效果评价相关研究以民生保障、经济效益和社会效益为主，基于乡村振兴背景下的移民搬迁地区生态环境保护、文化体育建设、防止返贫以及可持续发展研究欠缺、较少。本文主要围绕如何推进生态移民搬迁提升生态文明和乡村文化效益，实现长期脱贫可持续发展，提高城镇化建设水平和发展质量，对陕南地区部分乡镇移民搬迁工程效果进行调查评价，在深刻全面了解现状基础上，分析存在问题的成因，并提出解决的对策。

1 研究方法与对象

主要运用问卷调查、实地走访考察、统计分析等方法，于2017—2018年，对商南县清油河镇、丹凤县竹林关镇、山阳县杨地镇的生态移民代表进行了走访和问卷调查，调查问卷涉及受访者基本现状、存在的问题以及对生态移民搬迁工作的看法和建议等。在移民集中安置点、移民临时居住点、施工现场等地共计发放问卷120份，回收有效问卷116 份。参与调查问卷的移民代表中女性占41%，男性占59%；其中20 岁以下占 16.95%，20～40 岁占 32.20%，40～60 岁占40.68%，60～70 岁占10.17%。总体来说调查受众分布均匀，调查结果真实可信，代表性较强。

2 结果与分析

共计调查研究移民116 人，其中小学文化程度49 人，占40.68%；中学文化程度55 人，占47.46%，大专及以上学历4 人，占6.77%；文盲6人，占5.08%（见表1）。在校学生14 人，占11.86%；外出务工35 人，占30.51%；半工半农17 人，占16.25%；务农25 人；占21.03%；其他自由职业者24人；占20.34%。从家庭收入来看，5 000 元以下占17.65%；5 000～10 000 元占 5.88%；10 000～15 000元占47.06%；15 000～20 000 占29.41%（见表1）。

据此可见，接近九成的移民文化程度在中学及以下，受教育程度普遍较低；移民家庭年收入主要集中在10 000～20 000 元，但家庭成员4人以上超过80%，移民经济负担比较重；这些移民创收主要依靠外出务工和做小本生意，通过走访得知外出务工仍然是一种趋势，而务农人员越来越少。

调查发现70.6%的人认为原居住地自然灾害发生频繁或比较频繁（如图1），93.1%的移民对政府移民搬迁工作表示满意（如图2），89.4%的移民认为生态移民搬迁对生活条件改善较大（如图3）。调查表明，搬迁群众由原来的地质洪涝灾害威胁的地区、生态环境脆弱地区、交通不便地区搬迁到地势平坦、交通便捷、人口集中、环境优美的移民小区，由土瓦房变为楼房，分散居住变为集中居住，教育医疗卫生保障和生活条件等都有了很大改善。搬迁群众的生产方式由原来务农向务工和第二、第三产业转变，同时有效促进了生态功能的恢复，保护了生态环境。

表1 移民的基本情况调查

图1 原居住地自然灾害发生频繁程度调查

图2 移民对政府移民搬迁工作满意度调查

图3 移民对迁入地的满意程度调查

3 陕南地区生态移民搬迁存在的问题

3.1 配套设施服务不健全

调查显示，25.53%的群众对新居住地周围环境及配套设施非常满意，47.06%的群众表示满意；另有约8%的移民表示不满意；85%的群众对“子女入学、医疗和就业”三项内容最为关心，约85%的村民觉得农村现在面临的最突出的问题是增收困难，家庭负担重，医疗、教育等基本问题难以解决。部分移民社区的环境卫生、垃圾处理等生态环境保护问题突出，社区安全监管、精神文化建设、体育运动设施等不健全，学校建设、医疗保障等需要进一步完善。幼儿园、小学、初中等教育机构的基础设施比较完善，硬件设施水平相对较高，但师资水平相对较低，教职人员也相对缺乏。

3.2 农业产业发展滞后

在调查中，移民家庭中承包地面积6 亩以下的超过60%；实际耕作面积在6 亩以下的75%，约有70%的村民表示希望能成立专业化的农业合作组织，进行耕地的适度规模化的农业生产经营，发展农村特色经济，增加农民的收入，推动农村经济发展，并且有45%的村民愿意租让土地。部分地区属于国家连片集中贫困地区，农业产业集约化发展不足，没有实现规模化生产，农村经济发展滞后，未能通过特色产业发展带动就业，无法为搬迁移民提供足够的就业岗位，农业增收困难，移民社区的劳动力仍然以外出打工为主，年轻劳动力大量外流，劳动力并没有出现回流的现象。

3.3 移民就业渠道狭窄

关于移民就业及收入来源的问题，调查显示：56.52%的人认为农业投入成本过高，土地资源有限，收益较低；34.78%的受访者认为农村劳动力不足是制约农业发展的重要因素；47.83%的人认为外出打工可以增加家庭收入，改善家庭经济状况；个别经济状况比较差的搬迁对象和贫困户以及老年人搬迁自筹资金负担重。调查表明移民搬迁后最关心的焦点是家庭收入或就业问题，部分移民生存技能技术缺乏，新的生存环境适应能力较差，移民更希望政府继续加大政策和财政投入，创造更多的就业机会。搬迁后，一些移民由于出门打工没有技术，经营没有门路，种田没有土地，没有收入来源，生活艰难，在家务农只能维持家庭基本生计，移民搬迁并没有从就业上改变移民户的生活问题，已脱贫农户存在搬迁后重新返贫的风险。

4 提升陕南地区生态移民搬迁效果评价对策

4.1 坚持生态移民走可持续发展之路

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，十八大将“美丽中国”的生态文明建设目标写入工作报告，十九大报告中提出“坚持人与自然和谐共生”“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”，也提出了永久基本农田、城镇开发边界三条控制线等。习近平总书记指出不能把解决贫穷、发展经济同生态环境保护对立起来，更不会以牺牲生态环境来换取经济发展。生态环境是人民赖以生存的基本保证，陕南大部分移民所在地属于水土流失严重，生态环境脆弱，在扶贫移民过程中，应该首先考虑把移民搬迁与生态建设结合起来，在移民搬迁过程中加大生态环境保护经费投入和制度建设，先移民后封山，实施退耕还林、还草，改善和治理区域生态环境，突出生态和文化主题，在智慧农业、创意农业、森林养生等领域创新经营模式，使得农业产业升级、生态环境保护、就业能力提升成为移民新区可持续发展的动力和保障，实现经济、生态和社会三大效益最大化，

4.2 优化产业结构推进特色农业发展

党中央提出乡村振兴战略，要不断优化提升农业产业结构，实现特色兴农、产业兴农、科技兴农。商洛地处秦巴山区，交通不便，信息阻塞，思想比较保守，机会有限，经济基础薄弱，较难引进外来经济资源，严重制约经济发展。商洛地区拥有生态、农业、旅游资源优势，移民地区应以市场为导向，合理调整和优化区域产业结构和布局，以推进山林、土地集约化、适度规模化经营为突破口，选择适宜性产业发展，大力发展绿色农业、有机农业、农业旅游观光、健康养生，依托商洛丰富的中草药资源、矿产资源、生物资源、旅游资源、文化资源等建立产业孵化基地，坚持“稳得住、能致富”，实现农业产业现代化[12]。逐步推动传统农业向现代农业转变、传统农民向市民或产业工人转变、迁入地的农业资源向工商资本转化[13]，吸引外出打工农民回乡创业生产，实现产业脱贫。

4.3 完善基本设施加强文化体育建设

十九大报告提出实施乡村振兴战略以及“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求。习近平总书记强调，乡风文明是乡村振兴战略的灵魂，乡风文明既是乡村振兴战略重要内容，更是加强农村文化建设的重要举措，因此不仅要完善移民搬迁地区基本水电路讯等基础设施及医疗、卫生等基础设施，强化基础交通设施建设，居民点内部的排水，供电等实现路、水、电“三通”，完善移民搬迁地区基本生活保障设施建设[14]，也要加大基础教育、精神文化活动、体育运动设施、文化健身广场等建设投入，通过完善基础设施提升移民地区生活保障，丰富群众文化体育生活，提升乡村风貌和乡风文明，同时，吸引优秀青年教师来当地任教，支持大学生到当地支教，加大教育医疗资源投入，提升教育医疗资源质量。

4.4 健全社会保障体系实现长期稳定

习近平总书记指出实施乡村振兴战略实质上是推进生产、生活、生态、文化等多要素于一体的系统工程。健全的社会保障体系是移民安心生活的保障，普及和完善社会养老、医疗保险等社会保障服务。通过政府投入、筹集资金、搬迁户自筹资金等措施，拓展资金投入渠道，争取地中央、省、市项目支持，多元筹措资金，鼓励民间资本投入，全方位提升其教育、医疗、交通、文化等公共服务功能和水平，夯实移民地区物质文化需求，不断完善住房安置、生活补贴、就业安置、合作医疗、养老保险等基本社会保障制度和优惠政策，优先对“困难移民”进行救助扶持、低保补助，减轻困难户因搬迁带来的经济负担，激发移民搬迁积极性，实现长期稳定的可持续发展[8]。

4.5 开展技术培训加强就业帮扶

完善的就业保障是移民生存可持续的前提，移民不仅要“输血”，更重要的是“造血”。采用“科技文化扶贫”的方式，坚持“治穷先治愚，扶贫先扶人，扶贫先扶智”，通过加强技术教育和培训，使移民掌握脱贫致富的基本本领，提高就业技能来把穷根彻底拔掉，为脱贫致富提供最根本的保障[15]。技术培训和指导主要靠政府开展，也可依托教育、科技部门、企业以及高校科研院所帮扶结对，将新技术、新方法、新知识用于现代农业发展。在移民就业技能提升的同时，还应建立健全就业创业服务体系，通过及时发布相关就业信息，减免税收、岗位补贴、金融扶持、公益岗位、发放产业奖补资金、探索电商发展助力脱贫攻坚等，向移民提供更多的政策引导和就业帮扶，促进其就业[16]。

5 结语

陕南生态移民搬迁地区是一项集经济、社会、生态于一体综合性建设工程，通过初期的探索到逐步成熟，在生态环境建设、脱贫攻坚和乡村振兴等方面发挥了重要作用[17]。生态移民的可持续发展要转变过去重经济轻生态、轻文化的发展理念，既需要政府的政策引导和财政支持加大产业结构优化、经营投入、配套基础设施建设完善以及资金、技术和人员的支持，也要注重乡村精神文明建设、生态和谐、实现可持续发展。陕南地区生态移民需要在已取得的成绩基础上，继续完善相关政策和社会保障体系，强化农业产业发展，提升移民就业能力，加强生态环境保护举措，重视乡村精神文化建设，稳步推行教育医疗等惠民政策，为移民提供良好的生活环境和基本保障，构建人与自然、社会和谐关系，促进区域经济社会可持续发展，助力脱贫攻坚，实现陕南地区全面建成小康社会。