互联网外卖平台参与食品安全社会共治的路径研究

鲍丹丹

【摘 要】食品安全社会共治，旨在建立社会主体与政府协同合作，共同参与的食品安全治理模式。然而实践中食品安全治理并未彻底突破单一的政府监管模式，各社会主体未能发挥预期作用。随着“互联网+”的推进，互联网平台应运而生，互联网外卖引发的新的食品安全问题接踵而至。互联网外卖平台作为餐饮企业和消费者的纽带，是外卖食品安全问题的有效突破口，是社会共治的重要主体之一。但当前平台的运行仍存在不成熟之处，外卖食品安全尚未得到有效保障。因而本文对互联网外卖第三方平台参与食品安全社会共治进行路径探索，健全平台用户准入机制，落实平台用户监管职责，强化平台消费者维权体系，以促进平台形成自律性的食品安全保障机制，优化平台的共治主体地位。

【关键词】食品安全；社会共治；互联网外卖平台；自律机制

一、前言

互联网外卖第三方平台是外卖领域食品安全社会共治的重要主體，其具备了政府监管部门、消费者和其他社会第三方主体所没有的优势条件。然而，目前平台的注意力更多地放在了市场份额的扩展，以及运营收益的增加，忽视了自身应当承担的社会责任。因此本文从准入机制，运营监管，维权整改三大角度，就平台参与食品安全社会共治进行路径探究，探讨自律性的外卖食品安全保障机制，充分发挥平台主体作用，逐步改善外卖市场环境。

二、互联网外卖平台与食品安全社会共治

（一）互联网外卖引发的食品安全新问题

在自媒体时代，互联网外卖食品安全问题一直被置身于舆论的风口浪尖。近几年，政府对于互联网外卖进行了针对性整治，外卖平台也为了得到消费者认可对入驻商家进行了一定的把控，外卖环境整体有向好趋势。然而，互联网外卖引发的信息不对称依然未得到解决，外卖平台与入驻商家之间的利益联结依然存在，因而互联网外卖食品依然存在大量安全隐患。

首先，食品原料的安全与储存。不少外卖商家会通过购置品质低下价格低廉的食品原材料，来降低经营成本。而品质低下价格低廉的食品原料，往往是一些放置过久的非新鲜食品，或是已经滋生少量细菌、霉菌的食品，这些食品在经过高温加工后表面上可以与新鲜食品大同小异甚至肉眼并无差异，但实质上属于瑕疵或非安全食品，极易引发各类食源性疾病。关于储存，一是加工前的储存，例如购置的肉类应当在恒温冰柜贮藏，但部分小摊贩小作坊并无冷藏条件，肉类直接暴露在空气中，尤其在夏天，卫生情况令人堪忧。二是加工后的储存，商家为了追求送餐速度，会在就餐高峰期之前制作好一批食品，以便应对高峰期的大量订单。食品存放的安全系数主要取决于温度和时间，烹饪时间的提前，会加剧食物存放的危险系数，埋下食品安全隐患。

其次，外卖食品的加工与制作。加工与制作环节最重要的是商家的硬件设施，例如厨房空气是否流通，厨房用具是否干净，处理工序是否合格等等。互联网外卖平台的出现，很多商家把餐饮业务从堂吃转移到了外卖，为了避免商业用房的高额租金，商家会选择在居住用房、小弄堂、小作坊或是加工环境不容乐观的小黑屋中进行食物制作。恶劣厨房环境下的食物，更容易受到污染，从而对消费者的消费安全产生不良影响。

再次，外卖食品的包装与配送。外卖食品的容器与堂吃食物的容器不同，一般是一次性的塑料盒或塑料袋，由于包装餐盒会与食物直接接触，因而包装的卫生程度将直接影响食物的安全程度。现市面上的一次性塑料盒主要有聚丙烯和聚苯乙烯，均无毒无味。聚丙烯相对耐高温，而聚苯乙烯在温度达到75摄氏度时会变软融化，出现化学反应，从而产生对人体有害的物质。许多商家在使用包装盒时未注意该点。此外，还有商家会购买低价不符合标准的一次性塑料盒，且不进行事前清洗和消毒，导致外源物和病菌附着，容易引起消费者肠胃不适。在配送业务上，路途颠簸容易导致汤汁溅洒，食物摩擦容易导致交叉感染，送餐车不卫生容易导致二次污染，诸如此类的问题十分常见，不容忽视。

（二）互联网外卖平台在食品安全社会共治中的地位

《食品安全法》第三条确立了食品安全社会共治的原则，提倡国家与社会、政府组织与社会组织、生产经营者与消费者在食品安全治理过程中共同参与，协同合作。这一原则的推行有利于突破单一的政府监管模式，逐渐向社会共同治理转变，通过食品安全治理各方的发挥自身优势，信息公开共享，平等理性沟通，来全方位保障食品安全，维护社会公共利益。

消费者和餐饮商家是互联网外卖平台的两个端口，从互联网外卖平台的经营模式可以看出，无论是对入驻商家的监管，还是外卖食品安全的把控，相较于政府和消费者而言，平台都具备特有的优势和便利条件。在食品安全社会共治的大背景下，针对互联网外卖市场的规制，政府责无旁贷，系监管的重要力量，而与此同时，鉴于外卖第三方平台的地位特殊性，其对于外卖食品安全的管理也具有不可替代的作用。

互联网外卖平台是形成食品安全第三方监管的中坚力量。现有研究总是将食品安全的监管政策定位于强化政府监管，但在特定情况下，监管力度的加大会使得食品安全违法违规行为不减反增，即出现了监管困境。第三方外卖平台是入驻餐饮企业大数据库的拥有者，与商家的接触和联系也更频繁，通过第三方平台监管力量的注入，可以快速弥补信息不对称，降低监管成本，从而化解政府资源有限性与食品安全复杂性之间的矛盾。在此基础上，政府可以逐渐转变在食品安全保障和管理上的职能，引导社会第三方主体参与治理，明晰政府、市场、社会三者之间的界限和关系，最终达到优化监管模式的效果。互联网外卖平台与外卖餐饮企业的紧密度高，及时性强，在管理和监控方面有着更便利的渠道，是形成社会监管合力的中坚力量。

互联网外卖平台有助于促进入驻餐饮商家自律规范经营。在互联网时代，信息的聚集地往往也是人流量的聚集地，外卖市场也是一样，互联网外卖平台汇集了大量的餐饮商家，提供了自由广泛的用餐选择，通过节省时间成本来吸引消费者的青睐，餐饮企业为了拓展市场份额，自然不舍得错过平台上良好的顾客资源，因而会想办法达到门槛以成功跻身平台。根据《食品安全法》第六十二条的规定，互联网外卖第三方平台应当对入驻的外卖餐饮商家进行实名登记。因此在入驻环节，平台需明确要求商家提交真实有效的餐饮服务许可证和工商营业执照，采集并审核商家运营资质，同时安排平台督导组线下依次展开细致排查，以鉴别资质的虚假与真实。平台运营过程中，通过完善内部管理机制，加强平台代理商、加盟商和一线员工的培训及监督，来降低食品安全事件的发生概率。在配送环节，平台通过规范送餐礼仪，开展卫生培训，实行失信配送员罚款或淘汰机制，来删选出平台放心、用户满意的优质配送员群体。至此，平台监管可以覆盖商家入驻、加工制作、包装配送整个环节。若能有效落实，便可启动商家的自律管理，在节约监管成本的同时，从源头上改善外卖食品安全问题。

三、互联网外卖平台在食品安全社会共治中存在的问题

（一）互联网外卖平台的用户准入机制不成熟

互联网外卖作为一个相对较新的业态，早期呈现粗放式发展，法律环境宽松，平台对入驻商户的资质审核、证照采集等工作偏形式化。平台为了快速扩张占领市场份额，会重量不重质，忽视对入驻商户的前期审查，未将互联网外卖平台的准入门槛落实到位。这也导致了平台实际运作过程中，入驻商户乱象丛生，频频爆出卫生堪忧、无证无照的黑心作坊。

2015年《食品安全法》实施后，平台纷纷进行合规审查，对无证无照、证照不齐、证照虚假、超范围经营等违规商户采取下线惩罚，一定程度上加强了对入驻商户资质的核查。但外卖食品安全的风波一旦过去，市场乱象依旧复燃。据有关报道，市场上出现了不少外卖代办业务，入驻商户无需证照，只需提供身份证、银行卡信息和相应费用，代办人就可以帮助其在平台上顺利上线并正常营业。除此之外，有的外卖平台会在官网上放出“极速上线、资质后补”等醒目的招商广告，广告中释放的清晰的审核信号会对三无商家起到有效的吸引作用。即使进行审核，也以线上审核为主，或仅电话沟通确认，甚至允许“容假审核”“容错审核”等现象，因而导致互联网外卖餐饮企业隐藏着借证或借照经营、证照登记与实际不符等问题。准入门槛低，入驻商户规范化程度低，导致产业素质整体不高，产业素质不高成为我国食品安全基础薄弱的根本制约因素。

（二）互联网外卖平台的用户监管浮于形式

互联网外卖平台，既是监管部门的监管对象，又是自身平台用户的监管者。然而在经济活动中的主体，都是追求自身利益最大化的理性人。互联网外卖平台作为“经济人”，根据经济价值最大化的原则，来选择严格监管和宽松监管两种策略，无论是何种策略，都会权衡监管行为背后预期成本与可期待收益之间的关系。入驻的餐饮企业同样也是“理性经济人”，根据利润最大化选择生产安全食品与不安全食品两种策略。入驻商户通过生产不安全食品，可以降低生产成本获得额外收益，但从可持续性角度来看可能会面临利润受损，若被平台等监管者加以处罚则风险更大。平台是用户的监管者，宽松监管可能不利于平台长期发展，且一旦被市场监管部门发现会陷入经济处罚，但严格监管必然会给自身附加额外成本。由此，互联网外卖平台与入驻餐饮商户之间的利益博弈便产生了。

在实践中，有的餐饮企业表面光鲜亮丽，但背后或食品生产操作卫生条件不堪入目，或过期变质的食品原材料肆意使用，或从业人员无任何体检健康证明，入驻商户的内部食品安全管理机制相对滞后。鉴于平台用户数量的庞大，在没有良好的商户自查自纠制度辅助下，平台监管成本高昂，监管难度较大。饿了么、美团等外卖订餐平台对入驻店铺的梳理核查，大多停留在证照等资质审查、安全承诺书签订等形式层面。线下复核、定期排查、随机抽检等实质性审查工作落实程度欠缺，平台对用户的监管浮于形式，外卖食品的生产环境、包装卫生、配送安全均难以得到保障。

（三）互联网外卖平台的消费者维权缺乏保障

根据《食品安全法》第一百三十一条，消费者通过互联网外卖第三方平台挑选商户并购买所需食品，其人身财产等合法权益受到损害的，可以向平台入驻商户或者食品生产者主张赔偿。但该法条仅在立法层面赋予了互联网外卖消费者损害赔偿请求权，在实践中，该权利的保障和落实情况有待商榷。

首先，关于维权成本。外卖的消费主力群是快节奏生活的群体，在外卖出现安全质量问题时，若要进行维权，需要在后台花费时间精力与商家或平台沟通。若沟通成功，大多情况下，商家会以免单或部分免单的方式进行补偿，损害赔偿敷衍了事，沟通成本较高，而赔偿价值有限，得失之间，许多消费者会放弃维权。其次，关于维权难度。维权主张需要证据支持，相当一部分消费者缺乏证据意识，不会事先保留证据，导致维权工作难以开展。再者，消费者在食用外卖食品后出现身体不适，但两者之间的因果关系并非一定，身体不适的原因有很多，若外卖食品本身没有明显瑕疵，则需要专业判断，例如医院就诊，通过诊断报告判定罪魁祸首。这有进一步加大了维权程序的复杂性。最后，关于维权效率。消费者通过平台设置的维权通道提交投诉申请后，经常出现无人响应或受理不积极的情况，即使有人出面受理，通常也是采取息事宁人的态度，既没有向消费者询问更多的维权细节，也不会对餐饮企业进行后续的合规审查，导致消费者的维权效率并不乐观。

四、互联网外卖平台参与食品安全社会共治的路径探索

（一）健全互联网外卖平台的用户准入机制

用户准入机制是平台对互联网外卖食品的源头把控，入驻门槛的设定可以对餐饮商家进行分类删选。《网络食品安全违法行为查处办法》、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等文件针对不同类型的入网餐饮服务提供者规定了资质审查的环节，要求互联网外卖第三方平台需对入驻商户的食品经营许可证进行审查，对营业执照等相关信息进行登记备案，保证入驻商户经营场所等许可信息的真实性。但上述规定过于原则化，许多现象仍处于灰色地带，缺乏明晰的法律适用。鉴于此，应通过立法进一步健全互联网外卖第三方平台对入驻商户的准入审查机制。首先，升级了商户认证体系，保留并强化目前对餐饮企业营业执照和生产经营许可证的审查，证照提交并公示于商家经营活动主页面，除此之外，要求平台设立督查组开展线下核实，凡是资质虚假、证照不齐，且无正当理由的，一律采取下线处罚，实现线上客服-线下市场联动审核。其次，界定餐饮行业“经营场所”的内涵。自互联网外卖应运而生，市场上出现了许多只有外卖而没有堂吃的商家，商家可以租用一个很小的店面建造厨房，生产加工出来的食品直接通过互联网平台进行销售，从而节省了租金、雇佣和管理成本。然而，正是上述类型的外卖商家，其卫生环境、食品安全难以得到保障。因此，平台可以通过网规的形式，明确规定入驻商户必须同时具备实体店面提供堂吃服务，对于餐饮企业来说，外卖仅是在堂吃基础上借助互联网工具拓展的新业务，线下门店的经营仍然是其不可少的业务活动。最后，平台应增加對入驻商户卫生资质和人员资质的审查。这是餐饮行业的特殊之处，卫生和人员的状况会对食品的安全造成直接的影响，目前没有相关法律强制要求平台对上述要素进行审查，因此需要立法完善或是借助平台网规的方式，要求商户在申请入驻时上传店面环境、后厨卫生、员工名单以及员工的健康证明，以进一步保障平台用户的经营规范。

（二）落实互联网外卖平台的用户监管职责

平台与用户的监管关系具有持续性，商户通过平台的准入资质审查，并不意味着绝对自由，其在平台上发生的每一笔外卖交易，做出的每一个商业行为，都应当受到平台的监测和管理。互联网外卖平台对于用户的监管可以从以下几个方面入手。第一，构建食品安全自查制度，并于平台醒目位置告知商家和消费者。《网络食品安全违法行为查处办法》要求平台建立食品安全自查制度，但未明确阐述自查的形式与内容，因此可以将该部分自由下放给平台，要求平台自行设定网规，配备专职管理人员负责平台用户的日常食品安全监督检查，日常检查分为两大板块，日常巡查和定时抽检，日常巡查主要关注商家的卫生环境、证照资质等硬件设施，定时抽检主要关注商家食品的质量安全，管理人员需对食品储存、冷藏冷冻、加工包装等设施设备作好记录，发现问题的应有人跟踪改正，综合各项要素进行打分评价并实行专线排名，督促入驻商家不断改良，规范运营。

第二，建设外卖市场信用体系，对平台商户采取分级管理。《上海市网络餐饮服务监督管理办法》，鼓励互联网外卖第三方平台建立信用评价体系、实施食品安全量化分级，参与食品安全社会共治。目前平台监管资源的有限导致了监管力度的不足，监管力度的不足导致了外卖信用体系形同虚设。事实上，饿了么、美团外卖等平台都已具备自建物流团队，而物流团队在日常外卖的配送过程中，会与商家密切接触，清楚直观地了解的商家的生产过程和卫生环境，因此是平台监管可利用的一支重要力量。通过赋予物流团队相应的监管职责，完成上文中食品安全自查制度的日常巡查板块，效率高且成本低。平台将更多精力用于抽查机制，形成全面公开的外卖信用评价体系。根据日常巡查和定期抽检的结果，将平台用户分为ABC三大等级，根据不同的信用评价等级，采取不同的监管措施。信用等级高的平台用户，监管成本较低，故可收取较低的管理费。反之则收取较高的管理费，以此利益博弈，促使入网餐饮提供者自省自查，改良服务。

第三，平台与政府建立长效的信息共享机制，提升监管效益。信息不对称是食品安全问题滋生的重要原因，也是监管成本居高不下而监管效率始终平平的原因之一。互联网外卖平台拥有的入驻商户经营信息、交易信息、消费者评价信息等都是政府市场监管部门很难获取的，这其中包含的许多有价值信息若能够与政府共享，可以有效降低政府监管成本，便于政府针对问题食品展开源头溯源和责任追究。因此可以建立平台与政府间的信息共享机制，平台与政府可以信息互补，共同监管。上海在该机制上已有了良好的试点经验，美团外卖就入网商户建立了电子档案管理系统，该系统与上海市食品监督管理局数据库相对接，政府可以快速掌握大量数据，大大提高监管效率，且根据关键词定位展开有针对性的线下抽检。

（三）强化互联网外卖平台的消费者维权体系

消费者是互联网外卖平台的用户，更是平台入驻商家的客户。消费者的体验、评价和反馈是最能直接反映商家服务质量的要素，也是商家不得不在意的方面。因此，保障消费者反馈渠道的通畅，合法权益的维护，是平台的责任，也是平台反向管理入驻商户的有力途径。

消费者的流失，经营权的丧失，是餐饮企业最不愿面临的处境。因而，平台可以在现有的投诉处理机制基础上，增设用户黑名单制度。饿了么、美团等大型外卖平台都已配备了投诉机制和客服人员，后台直接接收投诉举报，并将处理结果反馈给相对应的餐饮商家。由此，平台不仅掌握着入驻商户的经营信息，也收集着消费者投诉和维权信息的第一手资料。平台可以制定用户经营守则，根据后台形成的数据库信息对违法违规经营的商家汇总分类，其中严重违规或者多次违规的进入“餐饮商户动态黑名单”，由平台对黑名单中的不良商家进行重点监管整改。黑名单的存在，是对消费者维权行为价值的再利用，会给入网商户施加压力，也会给消费者提供更明确的信息指导。

外卖第三方平台不直接参与外卖交易，但具备了中介服务商的特性，在责任承担上，外卖平台也理应体现这一特性。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》细化了外卖平台的监管责任，但罚则中只明确了未尽上述监管职责时平台需承担的行政责任，并未界定第三方平臺的民事责任。《食品安全法》第一百四十八条确立了经营者的“首负责任制”。而现行《食品安全法》第一百三十一条，仅限于外卖第三方平台不能提供入驻商家真实名称、地址和有效联系方式时，才由平台先行赔付。实践中，平台提供的商家信息未必准确，商家在改变地址和联系方式后也未必及时更新，这时候平台就会出现责任推诿等现象。因此，为了弥补互联网外卖食品维权的信息不对称性，保障消费者权益的落实，本文认为平台的连带责任可以借鉴生产者与经营者之间的连带关系，将互联网外卖第三方平台与餐饮经营商家作为并列的直接责任主体，第三方平台实行首负责任制，接到消费者维权主张后先行赔付，后由平台向问题商家行使追偿权。在保障消费者的同时，也充分发挥平台的监管力量，体现其作为外卖食品安全社会共治主体的重要性。

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