自然资源资产管理若干问题研究

王海航

【摘 要】本文首先对什么是自然资源资产管理进行了阐述，其次结合现状分析了自然资源资产管理中存在的问题，最后提出了自然资源资产管理的有效途径。

【关键词】资产管理；自然资源；问题对策

一、自然资源资产管理的定义

一般来说，具有明确和稀缺性的产权，我们称之为自然资源资产。而对于所有者而言，自然资源是指可以在今后和未来带来其他福利，或者是经济收益的资源。完善对自然资源资产管理，重点在于中央企业国有土地制度以及建立权责统一的委托代理制度。自然资源转化为自然资源资产需要三个必备的基本条件，分别是：产权明确、稀缺性以及有用性。所以，自然资源资产被定义为产权明确、包括生态效益、社会效益、经济效益的有用性以及稀缺性的自然资源。自然资源资产在财政部二零一五年印发的《政府会计准则》中被纳入政府资产。聚居环境和生态系统也被纳入自然资源范畴，所以，除了能产生经济收入的水、草、林、矿以及地外，具有公益属性和保护价值的生态环境和构成产权主体经营性资产的经济资源一样都是重要的自然资源资产[1]。

二、自然资源资产管理中存在的问题

（一）自然资源资产管理权责不清晰

国有自然资源资产中主要的两大类，分别是未处置的资产和已处置的资产。比如，国务院行使矿产资源所有权，矿产资源属国家所有就是法律所规定的。所以，开采矿产资源所得权益中央与地方的分配关系在《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革的通知》中被进一步明确。然而，实际情况却是，绝大部分自然资源的处置权和收益权的使用权在地方政府手中。由此产生的问题就是对于例如湿地、未利用地等资源地方政府开发、实际利用，但中央政府只具有行政管理权力。自然资源部按照目前的法律政策框架可以直接行使国有自然资源资产所有者权利的事项，主要是国有企业改革过程中的土地资产处置和部分矿种矿业权的出让[2]。

（二）给生态环境带来影响

自然资源开发给生态环境带来的影响主要表现在水资源、林地资源、草地资源以及耕地资源等总体质量下降且数量不断减少。生产功能和生态功能是自然资源主要具有的两大功能。生产功能是资源对经济社会发展的支持功能也是资源开发利用时所注重的，但是对于资源本身的生态调节功能却缺乏相应的考虑。资源开发力度远远超过了环境承载能力，局部区域开发建设活动，造成生态功能下降、环境污染严重以及生态空间减少等。例如，草地资源的过度开垦，或者过度放牧导致土地沙化，而水资源的过度开发利用一般是导致流域生态功能的退化和失调的主要原因。

（三）市场交易机制不够成熟

由于自然资源产权交易市场发育程度较低，而我国的自然资源产权市场起步较晚，所以资源配置仍然主要靠行政手段实现。鉴于交易规则、竞争规则、准入规则不完善，产权的交易主体不够丰富，令人尴尬的是，目前我国资源产权配置以及资源资产管理由于市场参与力度不够，依旧过度依赖于政府部门。除此之外，仅仅依靠行政定价缺乏市场定价机制，由于自然资源价格体制机制缺陷严重，往往会造成自然资源价格偏低，资源资源的稀缺程度不能得到有效反馈，市场价值也脱轨，自然资源枯竭后的退出成本以及环境污染的治理成本也没有得到有效的解决[3]。

三、自然资源资产管理的有效途径

（一）实现自然资源的经济效益和生态效益相统一

只有注重生产功能向实现生产功能和生态功能双赢转变，才能做到自然资源资产开发、利用和管理的目标的高效化。中央及地方各级政府要根据区域生态环境状况，尽快按照主体功能区划和生态保护红线的要求，科学合理开展自然资源资产的开发、利用和保护工作。在资源超载区域和生态脆弱区应当实行资源开发限制性措施，对于生态环境修复力度要加大资源开发。为确保区域主要生态功能，避免自然资源的用途被所有者和使用者擅自改变，在重要生态功能区应当实施用途管制制度。对于经济社会发展相对落后但是自然资源资产丰裕的区域则需要实现自然资源资产社会价值、经济价值以及生态价值，同时大力推进自然资源资产的可持续管理与科学经营。

（二）明确自然资源资产的产权制度

实施自然资源资产化管理的基础条件就是产权明晰，使用权、监管权分离，这同时也是实现自然资源权利流转秩序的必要条件，也是得以建立自然资源权利归属秩序的基础。所以，监管有效、权责明确以及归属清晰的自然资源资产产权制度体系是首先应当建立的，同时也要尽快为自然资源监督管理明确责任主体，明确资源的所有者和使用者以及落实自然资源确权登记。为了保证使用权的长期稳定，尽量避免林业、土地等周期长的资源使用权的频繁调整，使之与资源开发利用的经济周期相适应，可以适当延长使用权期限。自然资源资产管理部门也应当统一设立，从而统一形式自然资源修复、自然资源的保护以及自然资源的资产监管等原则。为了防止自然资源资产因产权纠纷或者资源产权管理不严而流失，中央与地方间、中央各部门间的责、权、利关系也应当明确[4]。

（三）充分发挥市场机制的作用

维护国家所有者权益以及盘活自然资源资产的必然要求就是自然资源资产化管理，这同时也是合理开发利用自然资源的有效保证。最大限度地调动市场主体的积极性，在自然资源有效合理配置中发挥市场的积极作用，是自然资源资产化管理的最基本要求。自然资源可持续管理的主体在我国一直被认为是政府部门，但是私人或厂商经过自然资源管理的实践证明才是解决资源问题的关键。同时由注重生产功能向实现生产功能和生态功能的转变应当是加快健全自然自然资源资产管理的目标。为了使生态环境损害和修复成本以及资源稀缺程度能够被资源开发利用反映出来，除了资源资产产权制度体系工作外，还要逐步健全资源有偿使用制度，扩大资源税范围，加快自然资源及其产品价格改革，逐步建立国家和重点区域范围内的自然资源资产交易市场。

【参考文献】

[1]马永欢，吴初国，林慧， 等.完善全民所有自然资源资产 管理体制研究[J].中国科學院院刊，2019，34（1）：60-70.

[2]马永欢，吴初国，黄宝荣， 等.构建全民所有自然资源资产管理体制新格局[J].中国软科学，2018，（11）：10-16.

[3]刘欣.实施自然资源资产管理改革的探讨与对策[J].中国国土资源经济，2018，31（5）：13-22，29.

[4]靳利飞.关于新形势下我国自然资源资产管理制度建设的思考[J].国土资源情报，2017，（2）：12-18.