人大监督：创新方式增强实效

/韦飞红 张旦萍

从督查情况来看，全省各地贯彻落实中央和省委文件精神，支持人大加强和改进监督工作，监督实效不断增强。创新监督工作方式方法，如湖州市推行年度监督工作项目化管理。深化全口径预决算审查监督，如宁波市在全国率先将市属相关开发园区预决算纳入人大监督范围。对超过一定额度或调增概算超过一定比例的政府性重大投资项目，规定须经人大常委会批准。本期以典型案例解剖的方式呈现我省各级人大常委会创造性地贯彻落实法律赋予人大的监督权的历程，真正体现人大监督的性质和权威。

东阳市人大监督有力量，《人民日报》连续六年跟踪报道

一直以来，“花架子”“走形式”是老百姓对人大监督的印象。但是，东阳人大的监督不但没有缺位，而且大有作为，努力实现“件件有着落”。一个县级人大的监督力量从而何来?

2012年至2018年，《人民日报》连续六年对东阳人大监督工作进行了长篇跟踪报道，用鲜活生动的事例、成效客观地记录了东阳人大六年多来走过的监督之路：在党的领导下，在法治框架内，人大监督在为当地政治经济文化健康发展保驾护航中发挥着实实在在的作用。既有掷地有声的底气，更有筚路蓝缕的艰辛；既有改革创新的锐气，更有持之以恒的坚守；既有扶正黜邪的豪气，更有以民为本的温情……

有抓手：吃透精神吃透民情，准确把握监督重点

管好“钱袋子”，过好“紧日子”，是近年来政府建设的主旋律，这也为东阳人大监督提供了“抓手”。2018年，东阳市政府提出的“东阳循环经济产业园工程”项目因前期选址工作没完成被市人大常委会叫停，市政府根据市人大意见对“东阳骄傲广场改造提升项目”的改造面积由10万平方米调整为8.3万平方米，投资总额核减3000万元。

东阳市人大常委会开展监督农贸市场改造提升工程。

这样的案例并不鲜见，2012年十四届东阳市人大常委会作出决定，由财政资金投资3000万元以上项目、中途需要调整的政府投资重大项目及实施中投资额超出原概算10%或500万元以上的项目，都将逐个经市人大常委会审查，并不断完善改进审查方式。六年多来，东阳人大经审查共否决政府重大投资项目6个，提出调整项目投资规模、金额等10余次，既节省了财政资金成本，又提高了投资效益。

东阳江流域水污染治理专项工作评议会议现场。

“近年来，我们要求政府将债务计划细化到单位、项目，并作为预算草案的一部分提交人代会审查批准，使东阳市政府性债务率一直控制在省政府规定的警戒线以内，在全省属较低水平；2013年的市人代会作出《关于从严控制国有股权转让的决定》，防止国有资产流失；制定《关于加强镇乡级财政预算审查监督工作的指导意见》，解决镇乡人大对本级财政预决算监督“虚化”和“走过场”的现象；2016年首次引入第三方财政资金绩效评价，内容逐步从专项资金拓展到乡镇、机关部门财政整体支出情况……”市人大常委会副主任徐立刚说起财政监督工作一项项创新举措如数家珍，多数做法在金华市乃至全省尚属首例。

“人大监督的另一个抓手就是社情民意，就是要考虑地方实际，强调地方特色，哪里是百姓反映强烈的，哪里就是人大监督的重点。”东阳市人大常委会主任施侍伟说。每年政府的十大民生实事是人大监督的重中之重，比如农民饮用水、居家养老等造福子孙后代的大事，民间借贷、农房集聚、拆后重建等社会热点焦点问题，都被列为重点监督计划，要求市政府领导领办，人大常委会分管领导和相关委办重点分线督办。

《人民日报》评价：东阳市人大常委会党组明确定位，围绕中心、服务大局，深刻领会和准确把握党中央的决策部署、地方党委的工作思路和人民群众的真实意愿，为人大监督提供了指引，厚实了底气。

有办法：从事后程序监督到全程实质监督，切实转变监督方法

人大监督要避免放马后炮，也要避免隔靴搔痒，更要避免一审了之。东阳人大在以往听取审议报告、专题调研等监督基础上，探索推出了介入性审查、专项工作评议、专题询问等举措，强调过程性、实质性监督。

在十四届东阳市人大常委会成立之初，就提出要改变以往对政府投资重大项目计划事后程序性审议的做法，要求人大相关工委提前介入项目计划制定，提前参与项目调研，及时提出意见，源头防止问题。先提交主任会议初审后，再提交人大常委会逐项表决。这一改变得到了东阳市委的支持和肯定，实现了人大监督从“事后程序性监督”到“过程实质性监督”的转变。如今，人大和政府之间也加强了联系沟通，人大主任会议在初审中对政府提交的倾向于改善性形象性的项目、不适宜立即开工建设的项目等提出意见建议，市政府接纳了建议意见就不再将该类项目提交常委会审议，从决策程序合理化的角度，进一步确保了决策的科学性。

专项工作评议的最大特点在于过程监督。“采取提前介入、同步监督、跟踪督查方式实行全过程监督，事后还要‘回头看’，对水污染治理效果进行满意度测评，满意度不过半的，要追究责任，必要时启动撤职程序。”东阳人大常委会城乡建设与环境资源保护工委主任潘锡林说，“市政府对东阳江水污染治理工作设计时间表、施工图时，我们就开始介入，及时提出意见，确保治理方案的科学性。在长达3年多的评议周期内，安排了日常检测、实地调研10余次，还有每年一次阶段性评议，约80位人大代表和群众代表参与评分。确保评议周期设定与工作周期同步，督促政府及有关部门边评边改、未评先改。”

在东阳市人大常委会财经工委主任陆彩霞的办公室电脑里还安装了市财政局的预算指标管理系统，实时掌握财政预算执行情况，“我们可以实时提醒，防止出现年初资金不到位、年底突击花钱的不正常现象。”

《人民日报》评价：东阳人大坚持“把工作做在监督前、把原则体现在监督中、把效果彰显在监督后”，特别是在“全程监督”基础上“提前作为”，效果明显。

有实效：做好监督后半篇文章，确保人大监督“事事有着落”

对于监督工作，施侍伟始终秉持一个观念，“人大监督工作宁可少一点，也要保证有实效。”长期以来，“件件有着落”一直是东阳人大监督的目标。

从2013年开始，东阳人大将水污染治理列入专项工作评议议题，连续3年不间断地监督，直到实现江水从劣Ⅴ类水到Ⅲ类水的治理目标；对食品安全工作专题询问后，继续采取一年一汇报，定期“你点我检”，三年“回头看”等形式跟踪督查；持续监督养老服务工作，督促市政府和有关部门建立较为完善的居家养老服务体系……

“自2012年以来，多次修改完善《关于加强审议意见交办反馈督办的实施办法》，要求针对人大常委会提出的各项审议意见，政府都必须将研究处理和整改落实情况及时反馈到人大。同时建立销号制度，审议意见处理完成的作销号处理，未能完成的，则以政府文件形式制定处理完成路线图、时间表，作出书面承诺。常委会每季度要对“一府两院”落实审议意见情况进行检查通报，年末，还会开展满意度测评。”市人大办公室主任胡旭升介绍。

《人民日报》评价：人大监督轰轰烈烈走过场，不仅耗费了人力、财力，还耗费了公信力。东阳人大监督给力，很重要的一点就是体现在“件件有着落”上。

义乌市人大强化政府重大投资项目监督显担当

2019年1月16日，义乌市第十五届人民代表大会第三次会议通过2019年国民经济和社会发展计划决议，意味着作为政府重大投资项目的高架站房建设工程，经过义乌市人大的层层审查，最终正式获批。

“这个项目一直受到人大代表和社会各界的高度关注，正式获批我们深受鼓舞，更加坚定建设的决心和信心！建成后，站场规模将达‘11台26线’，义乌站将成为规模仅次于杭州站的枢纽型客站。建成后，每位旅客能少走500米，年节省路程能绕地球300圈！”义乌市铁路枢纽管委会党组书记、主任李平如是说。

当前，义乌正全力推进国际贸易综合改革试验区建设，经济社会转型和城市建设迎来了新一轮的提升发展契机。诸如高架站房建设工程的政府重大投资项目比重在上升。如何建立健全有效的监督机制，依法行使人大职能，管好政府的“钱袋子”，成为义乌市人大深耕不辍的重要课题。从建立制度规范到完善审查机制，从理顺监督流程到发挥监督效应，义乌人大在不断地探索和学习中走出了一条行之有效的担当之路。

2013年9月，义乌市人大常委会出台了《政府重大投资项目监督暂行办法》，划定了纳入常委会审查监督项目的范畴：一是投资总额1亿元以上的交通、城建等基础设施类项目；二是投资总额在5000万元以上的其他项目；三是低于上述标准，常委会认为仍有必要列入监督的项目。

义乌市人大强化政府重大投资项目监督，更好推动经济社会健康、长远发展。叶坚摄

“我们在充分调研的基础上，结合义乌经济社会发展实际出台了这一《办法》，当时就引起了社会各界的广泛关注，因为它明确了监督的依据、方式和内容。监督一旦有了标准，也就有了刚性，也就能更充分地行使人大法定职能。”参与《办法》制定工作的义乌市人大常委会工作人员这样表示。

2013年以来，义乌市人大共审查政府重大投资项目（包括年内新增或调整项目）10批共110个。

在监督体系构建上，具体做到“四位一体、层层把关”

一个项目须经过“人大代表及专家会审—主任会议初审—常委会复审—人代会批准”四道“门槛”层层把关。首先由财经工作委员会牵头，组织人大代表和法律、财经、规划、建设、审计等方面专家，以实地踏勘、调研和座谈等方式对政府提交的重大项目方案开展逐项评审。针对项目的可行性、必要性等提出客观翔实的会审意见。在会审意见基础上，主任会议抓住问题突出、意见集中的项目进行初审，责成相关单位修改或完善。其中，一些不成熟的项目不予提交常委会。人代会前的常委会会议对主任会议提交的政府年度重大投资项目计划草案进行正式审查，并提出专项审议意见。经有关部门落实改进措施后，再将项目计划草案提交人代会审查通过。

2014年2月，市政府提交了“孝子祠广场地下停车场”项目计划方案。经审议，常委会对该项目的可行性、投资规模、建设时机等提出了诸多疑问，要求再作深入论证。市政府研究后，最终取消了该项目的实施计划。义乌市人大常委会副主任、财经委员会主任委员颜新香说：“我们的审查会着重围绕重大投资项目‘要不要建、什么时候建、如何建’等问题展开，通过深入走访群众，倾听他们的呼声，以更好地服务企业、服务群众、服务基层为出发点和落脚点，积极加强与政府的互动沟通，力求做到每个项目上马有因、落地有据。”

针对一些项目单位造价、投资额度偏高，与实际需求偏离过大等问题提出意见后，市政府及时优化调整了建设方案。如原计划投资8000万元的某山景观工程调减到3500万元；义乌某中学改扩建项目投资额度降低了3400万元等。几年来，在市人大常委会的监督下，义乌市政府4个拟建重大项目取消了计划方案，37个重大项目优化了规划设计方案，取消项目实施和调减项目投资额度的资金达到22.62亿元。“四位一体”监督体系充分展示出其科学性、权威性和民主性，实现了进一步规范政府投资行为的目的。

将中途进行调整或变更的项目作为审查监督的重中之重

《政府重大投资项目监督暂行办法》规定，调整项目概算超过1000万元的，或项目实施过程中发生变更事项且金额达到500万元以上的，市政府及相关部门应报人大常委会审查。

在监督过程中发现，年内新增或有重大调整的项目往往表现出一定程度的迫切性，容易出现项目论证不充分、规划设计过于粗放等问题。对此，义乌人大坚持“时间服从质量”原则，通过严格落实审查监督程序来强化人大监督的主导性，体现了人大监督的刚性。

人大监督重在“后半篇文章”。义乌人大尤其重视审查监督意见的办理。一方面，在施工管理、概算控制、工程质量等方面，及时跟进审议意见的落实情况，通过与部门对接实现人大建议、意见件件有着落、事事有回音。另一方面，借力于审计监督，将政府重大投资项目绩效作为重点审计项目列入年度的“同级审”清单。

“监督的目的在于更好地推动经济社会健康、长远的发展。我们希望，能最大限度地发挥人大的监督职能和作用，让政府在上马重点投资项目时，考虑得更周全，钱花得更务实，工程建设得更漂亮！”义乌市人大常委会主任陈秀仙表示，“下一步，我们会进一步强化监督刚性，深化人大监督结果的社会化运用，彰显人大力量，凝聚社会共识。同时，我们会更加注重人大代表监督履职能力的培养，提升人大监督的水平。”■