地方立法：紧扣“脉搏”彰显特色

/周明耀 王旭东

五年来，我省有立法权的地方党委高度重视人大立法工作，召开立法工作会议，出台指导性文件，研究批准人大五年立法规划、年度立法计划和重要法规草案，加强重点领域立法，突出地方特色，《衢州市电动自行车管理规定》《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》等一批地方性法规相继出台。各地紧扣时代脉搏，坚持科学立法民主立法依法立法，完善人大主导立法工作机制。本期选取部分案例，从一个侧面勾勒出地方立法与改革决策同频共振的发展脉络。

温州市人大常委会制订《温州市文明行为促进条例》，推动社会文明建设。

宁波市人大：探索实行“双组长”立法工作机制

新时代，继往开来，地方立法面临的一个重大命题是——如何实现人大及其常委会在立法中的主导作用？宁波市人大常委会立足于传承、致力于创新，先后在居家养老服务、生活垃圾分类管理、非机动车管理等重要立法项目，探索实行“双组长”立法工作机制。

重要法规起草“双组长制”指的是，由市人大常委会联系副主任和分管副市长共同担任立法起草小组组长，协调解决重大问题。

据介绍，在立法项目的前期调研阶段，开展重要立法课题联合调研活动，由人大相关专门委员会与政府部门、法规涉及的主要政府部门联合开展调研，视情邀请第三方提供智力支持，通过整合各自的资源和优势，合力做好调研工作，分析立法的必要性和立法内容的合法性、可行性。如，在居家养老立法调研工作中，宁波市人大内务司法委员会重点梳理了在法规草案整体中起核心性、支架性作用，且意见分歧较大的两个条款：居家养老服务用房的规划建设指标和居家养老服务适度普惠制条款，详细阐明各方意见，借鉴其他城市的立法和居家养老管理经验，分析不同方案的利弊。

在法规正式列入立法项目后，由市人大常委会办公厅和市政府办公厅联合发文，成立由市人大常委会副主任和市政府分管副市长共同担任组长的立法起草小组。如果法规涉及的政府部门较多、协调难度较大，如宁波市的非机动车管理立法，由常务副市长担任政府方面的组长，以加大统筹协调力度。副组长一般由市政府副秘书长和人大相关工作机构、政府法制部门、法规涉及的主要部门负责人担任，起草小组成员为法规涉及的相关单位分管领导。视情况邀请专家、学者等担任起草小组立法顾问。

从“双组长”立法工作机制的运作程序看，主要通过开展联合调研和召开全体会议的形式开展工作。根据法规起草、调研论证、一审、二审、通过实施等阶段，“双组长”立法起草小组分别召开全体会议，确定各个阶段主要工作任务，有针对性地开展联合学习考察或者调研，协调解决立法过程中的重大问题。

从宁波的实践看，在“双组长”立法工作机制下，各方能够全程参与立法进程，充分表达意见，“双组长会议”成为沟通协商、解决分歧、统一思想的平台。“双组长”立法工作机制有利于加强党对立法工作的领导。人大常委会和政府分管领导全程参与、直接指导法规的起草工作，站位更高，视野更广，有利于通过立法工作推动市委的决策部署得到贯彻落实。另一方面，有了“双组长会议”达成的共识基础，能够更加容易抓住立法涉及的重大体制和重大利益格局调整等关键问题，及时向市委提出重点突出、条理清晰、内容成熟的法规草案汇报稿。

此外，“双组长”立法工作机制有利于实现立法民主。以“双组长”立法工作机制为议事平台，政府能够实现对各个部门的统筹协调，第三方可以提供有效的智力支持，法规涉及的各个利益群体能够充分表达意见，人大常委会可以充分听取、斟酌各方的利益关切，从而实现立法民主。

《宁波市居家养老服务条例》在市人代会上获得高票通过后，担任组长的分管副市长在“双组长会议”上说，开展立法工作一年多来，直接参与赴外地学习考察、市内调研和四次“双组长”全体会议，感触很深。“双组长”工作机制，既是立法的过程，也是一个学习和理清工作思路的过程。“有了对立法工作的全过程参与，我们能够更好地领会条例关于居家养老服务‘适度普惠制’等改革创新的精神，制定出符合立法本意的实施细则和配套政策，也使我们对做好我市的居家养老服务工作充满了信心。”

温州市人大：从“临摹式”立法向“创制式”立法迈进

拥有地方立法权是温州长达28年的追求。温州人的精神，是事事超前，敢为天下先。自2015年7月获批行使立法权以来，当年就制定了首部地方性法规《温州市市容和环境卫生管理条例》。至今，从立法质量上来看，已从最初蹒跚学步的“临摹式”立法向迎难而上的“创制式”立法迈进。

开展“缺口性”制度创制。即上位法虽然已经针对相同管理事项作出规定，但相关制度规范仍不够契合实际需要、具有现实局限性时，需要地方立法在不违背上位法相关规定和精神的前提下创设更多的选择方案，达到立法目的。如物权法、国务院和浙江省的物业管理条例都规定了业主大会制，但现实中大部分业主对小区事务不关心、不关注，导致业主大会召开难、表决难。为此，温州市人大在物业管理立法中创设了业主代表大会制，由业主代表根据业主的授权行使业主权利，构成对业主大会制的制度补缺，有利于小区事务参与度、决策度的提高。

宁波市人大常委会就制订《宁波市全民阅读促进条例》开展立法调研。 丁升艳 摄

开展操作性制度创制。即所谓的“细化上位法规定”。一方面要把一些成熟的、行之有效的行政管理举措予以立法固定，同时也需要在此基础上增加、改进甚至创新制度供给。如在制定《温州市危险住宅处置规定》过程中，党委、政府以及社会各界对可否在《浙江省房屋安全管理条例》规定的“消除现实危险的必要措施”范畴下进一步丰富D级危险住宅的处置手段，提出了很高的期待和要求。温州市人大根据突发事件应对法，规定有发生安全事故现实危险的，启动应急处置预案，可以根据实际情况决定采取关闭危险住宅、禁止人员进入的措施，体现了合法、务实、谦抑的立法理念，较好地平衡了各方利益与需求。

开展“接口性”制度创制。由于犯罪和刑罚、民事基本制度属于法律保留范畴，尝试设置一些接口制度与其进行对接，以进一步达到立法规制的目的，提高法律法规规范的整体效能。如业主委员会成员“公款私存”、收受商业贿赂，甚至挪用、侵占公共资金的现象普遍存在，但由于对业主委员会的性质、地位认识不清，这种行为难以被追究责任，业主维权难。根据理论与实践的发展，在《温州市物业管理条例》中确认其法律地位，明确其法定职责，为其承担民事法律责任、追究其刑事法律责任实现了与相关法律规范的对接。

开展引领性制度创制。地方立法作为地方治理能力现代化的重要制度依托，应当通过一批创新性、探索性、引领性的规范，聚焦改革焦点、保障改革需要、增强改革动力。如在制定《温州市电梯安全条例》过程中，温州市人大根据物联网技术的发展，规定对载人电梯实施智能化监测装置全覆盖，但考虑到全市新老电梯的实际情况不同，在具体推进上采取分类逐步实施；作为一项重要的民生工程，在满足建筑物结构安全、消防安全等要求的前提下，鼓励既有住宅加装电梯。由此，在法规制度设计上注意处理好现实性与前瞻性、原则性与操作性之间的关系，增强法规适应改革发展的张力。■