中小企业信贷担保的国际经验比较及对我国的启示

赵海荣

（辽宁金融职业学院 金融系，辽宁 沈阳 110122）

现在，中小企业已经成为世界各国技术创新、经济增长、提供就业的引擎。据世界银行2014年统计数据，在发达国家，中小企业创造了50%的GDP和超过60%的就业；在发展中国家和新兴经济体，中小企业贡献了近50%的就业和40%的GDP。在获取融资方面，中小企业与大企业相比不具备优势。很多理论和实证研究表明，企业面临的财务约束与企业规模呈负相关关系。中小企业（包括初创期企业、成立时间较短的企业、科技创新企业等）有形资产很少，财务记录不明或不完整，使其面临更大的财务约束。目前，越来越多的国家政府采取信贷担保计划的方式来干预信贷市场，以减轻信贷市场失灵和信息不完全的问题，同时减少中小企业违约给贷款人造成的损失，并促进中小企业发展。

一、中小企业信贷担保的国际经验比较

（一）日本中小企业信贷担保体系

日本中小企业向银行申请贷款时，银行会要求企业申请信贷担保公司（CGCs）的担保。企业除了支付贷款利息外，还要通过银行向信贷担保公司支付担保费。当被担保企业破产时，银行会从信贷担保公司获得损失赔偿。日本政府和地方政府会通过提供直接的财政补贴和捐款，以及通过日本金融公司提供信贷保险的方式对信贷担保公司提供支持。申请信贷担保的中小企业必须满足一定的规模与行业标准。如制造业企业的规模标准为资本不超过3亿日元，或者员工不超过300人；而零售企业的标准为资本不超过5千万日元，或员工不超过50人。

2006年，日本推出了一项与风险关联的担保计划，即担保费率取决于借款人的财务状况，共设置了九档担保费率。该担保计划采用的是责任分担体系，即当借款人违约时，贷款金融机构需承担部分损失，这样可以激励金融机构更谨慎地筛选贷款对象、监督借款人的经营状况、帮助困难企业重新制定商业计划等。在这类担保计划中，信贷担保公司一般承担80%的责任，而金融机构承担20%的贷款损失。为了应对次贷危机，日本政府于2008年又推出了一项紧急信贷担保计划（ECG）。在该计划中，信贷担保公司承担100%的风险，发放贷款的银行无需承担信用风险。该计划所担保的贷款期限最长为10年，信贷担保公司只收取固定的担保费（费率约为0.75—0.8%，与借款人信用状况无关）。

总体来看，日本对中小企业的信贷担保形成了一个以政府财政支持为基础、以信贷担保公司为主体的担保体系。信贷担保公司负责为中小企业的贷款提供信贷担保，以减轻金融机构的风险和损失。信贷担保公司的主要资金来源为地方政府、中央政府及日本信贷担保联合会给予的财政补贴、捐赠或担保损失赔偿等，并接受这几个机构的监管。此外，日本金融公司还会为信贷担保公司提供信贷保险，以减轻和补偿其为中小企业担保的风险和损失。因此，在整个信贷担保体系中，实质上是日本政府承担了相关风险，以优惠的条件向中小企业提供资金支持，助力经济发展。

（二）英国中小企业的融资担保体系

受2008年次贷危机的影响，英国大量中小企业陷入经营困境，需要信贷资金的支持。而次贷危机后出台的《巴塞尔资本协议III》要求商业银行上调资本金比率，设立资本防护缓冲资金，以加强抵御金融风险的能力。在金融危机和加强资本监管所造成的信贷紧缩的情况下，英国政府以企业融资担保计划（EFG）取代了原来的小企业贷款担保计划（SFLG），以解决中小企业面临的融资困难。企业融资担保计划主要是为那些由于缺乏足够担保或信用记录缺失而无法获得银行贷款的中小企业提供担保，是对传统银行贷款的一个重要补充，而不是替代。[1]

申请融资担保计划的企业是否获批，完全由参与该计划的贷款人独立作出决策，英国相关政府部门不得干预。这些贷款人包括商业银行和非银行金融机构，每个贷款人有自己关注的不同领域，如地理区域、行业等。申请企业融资担保计划的借款人需满足如下条件：

1.借款人必须是在英国境内经营的中小企业，年营业额不超过四千一百万英镑。如果借款人是集团公司的分支机构，则整个集团的年营业额不超过四千一百万英镑。

2.贷款期限一般为3个月至10年。

3.借款本金在1 000英镑至120万英镑之间。借款期限超过五年的，借款本金不超过60万英镑。

4.借款人没有足额担保。

5.借款人所在行业符合要求（煤炭行业、农业和金融服务业等除外）。

6.借款人在过去三年内没有获得20万欧元以上的公共部门支持或政府援助。

一般来说，企业融资担保计划提供的贷款担保约占贷款金额的75%。当借款人违约时，贷款人也要实施商业化追偿程序，先将持有的抵押品变现，或由私人担保机构赔偿，不足部分再由政府担保赔偿。为了获取政府担保，借款企业除了支付借款本金和利息外，还要负担一笔担保费，大约是贷款余额的2%。担保费在整个贷款期限内，每三个月核算并支付一次。2013年，英国政府对企业融资担保计划做了一次评估。总的来说，约83%的中小企业通过该计划获得了所需的贷款。有了贷款的支持，企业会创造更多的就业机会，增加其销售额。

（三）意大利中小企业信贷担保体系

意大利整个信贷担保体系是一个基于私人和公共混合资金的多支柱、多层次体系（见表1）。三个支柱分别为：一是共同担保机构（MGI），是由小企业主组成的互助协会，他们共同承担债务风险，以改善企业的融资条件；二是银行和其他金融机构，它们为企业提供担保服务；三是中央和地方政府的公共资金，向那些给中小企业或共同担保机构贷款的机构提供保险、再保险等担保服务。私人的共同担保计划成本高、风险大，公共资金才是整个体系的引擎动力。政府一般通过两个渠道提供资金：一是给共同担保机构提供资金；二是给公共信贷担保计划提供资金支持，其主要目的是给共同担保机构的担保提供反担保或再保险。

整个担保体系分为三个层级：第一层是共同担保机构和银行。共同担保机构是银行和中小企业关系的桥梁，它既为借款企业提供担保也为其提供优惠借款利息。优惠利息通常是作为共同担保机构和银行总协议的一部分，适用于所有共同担保机构的参与企业。这种担保是由共同担保机构存放在贷款银行的存款作为资金支持，这笔存款也可以视为担保本身的一件抵押品。共同担保机构的优势就在于，它能够获取借款企业内部信息，从而对企业信用状况进行深入评估，并密切监督企业贷后经营状况，以及所有参与企业共同承担风险和责任。现在，意大利共有1 000多家注册的共同担保机构，实际运营的有600多家，在整个欧盟地区的共同担保行业占据最大份额，其担保的贷款约占全部中小企业贷款担保余额的37.3%。第二层是二级共同担保机构，这是由多家基层共同担保机构组成的群体，为共同担保机构的担保贷款提供再保险或反担保，以便在更大范围内分担相关的金融风险。这一层级的再保险实体通常都是由当地政府提供资金支持的。贷款银行可以通过二级共同担保机构和这些再保险实体，从政府资助的担保基金里申请直接的贷款担保。第三层主要是由中央政府扶持的中小企业担保基金。该基金成立于1996年，主要是给向中小企业提供贷款的银行和金融机构提供担保，或对共同担保机构的担保提供反担保。因此，中小企业担保基金会直接向贷款银行提供担保，或跟其他担保机构一起提供共同担保，并作为共同担保机构的最后贷款人。大多数担保资金都是用来支持信息、通讯和技术类中小企业的。整个基金是由政府官员、银行协会代表、中小企业协会代表组成的管理委员会管理，但其日常经营是由公开招标选择出来的私人银行负责。[2]

表1 意大利中小企业担保基金主要框架条款

从中小企业信贷担保基金框架条款中（表1）可以看出，该计划覆盖了绝大多数需要扶持的中小企业和经济欠发达地区，使那些很难获取信贷资金的企业和部门能够得到发展所需资金支持。该计划将共同担保机构列为优先担保部门，使得更多中小企业首先向共同担保机构寻求担保帮助。因为大多数中小企业都是共同担保机构的参与者，这样可以促使企业共同承担责任，共同分担金融风险，减轻政府财政的压力。

二、国际经验对我国的启示

从以上几个国家在中小企业信贷担保方面的经验做法中可以看出，一个成功的信贷担保计划的实施需涵盖四个维度：

（一）法律和监管框架

信贷担保计划应该有一个独立的法人实体，政府要有一个合理的、界定清晰的法律和监管框架，明确游戏规则，以便信贷担保计划能够有效地实施和经营。在多数信贷担保计划中，政府是最大的投资者和股东实体。代表政府成为股东实体的通常是财政部、中央银行、其他政府机构或开发性金融机构。

信贷担保计划要有适当的资金来源，并向社会大众进行信息披露。根据世界银行2014年的一个问卷调研，大多数国家的信贷担保计划主要有两个资金来源，一个是政府直接财政支持，即通过政府预算拨款或补贴方式提供资金；二是间接财政支持，即通过优先获取资金权、税收优惠、股权融资、债券融资等方式提供支持。当信贷担保计划的部分资本由私人机构持有时，政府应在合作协议中明确股东权益，给予私人股东公平待遇，以吸引更多社会资本参与信贷担保计划，促进私人机构参与信贷担保计划的治理机制和经营。

（二）公司治理和风险管理

信贷担保计划要有明确的业务授权，以明确其业务范围、责任及经营目标。政府干预常常会影响到信贷担保计划的有效实施，这就需要预先建立一个透明的、结构化的流程来任命独立的、有资质的董事会成员及高层管理人员。信贷担保计划还应建立一套强大的内控制度，以保证其公司治理机制和经营的公正及效率。有效的内控制度会使高管人员了解公司的运行情况，以及公司的指令是否得到贯彻。此外，信贷担保计划还要有一套行之有效的风险管理计划。在经营过程中，信贷担保计划常常会面临三类风险：一是信贷风险。信贷担保计划可以通过各种风险管理技术来减少贷款违约造成的风险暴露，如反担保、联合担保、贷款打包出售、资产证券化等；二是流动性风险和市场风险。信贷担保计划可以通过可靠的治理安排、管理信息系统、流动性资金需求的分析、政府的优惠备用信贷额度等来减轻市场价格不利变动的影响；三是操作风险，即来自于信贷担保计划经营失败或外部不可控事件的风险。行为守则和招聘政策可以最大限度地减少组织内的不道德行为，应急恢复措施也可以使信贷担保计划在面临信息系统崩溃或自然灾害时能确保业务正常运行。

（三）经营框架

信贷担保计划旨在帮助目标中小企业群体拓宽融资渠道，因此对目标群体要有一个明确的界定，如企业规模、所属行业、企业经营时间等等。此外，可以通过建立中小企业互助性质的组织或机构，来参与信贷担保计划，以分担担保风险、加强中小企业自律、增加企业信用评估的准确性。

为避免经营中的道德风险，信贷担保计划有必要将信贷风险在三个相关当事人间进行分担和分散，即中小企业、贷款人和信贷担保计划人，以激励各方当事人将违约和赔偿率降到最低。信贷担保计划可以通过担保率的设定将部分信贷风险分担给贷款人，这个担保率（一般在50%—80%之间）既能够促使贷款人参与信贷担保计划，也不能完全消除其信用风险。

适当的定价政策是信贷担保计划经营框架的一个重要方面。担保费用对于激励贷款人和中小企业借款人参与计划、并保证计划的财务可持续性是至关重要的。因此，应采用一种透明的、一贯的定价政策。定价应反映贷款的风险程度，同时也要考虑担保的金额、贷款规模和贷款期限等因素。经营框架中最后一个方面就是赔偿管理流程。信贷担保计划的整体可信度在很大程度上取决于索赔发起和处理过程。在约束信贷担保计划和贷款人关系的法律合同中应清晰明确地载明赔偿管理程序。为了建立并维护贷款人的信任和避免争议，应有一个明确的启动赔偿的程序。如借款人违约后多长期限内可以启动赔偿程序，收到索赔请求后在多长时间内将付款结清等等。

（四）监督和事后评估

信贷担保计划应根据所在国的会计制度和标准按期生成并公布财务报表，并由专业的、有资质的审计事务所负责财务报表的审计工作。除了财务信息外，信贷担保计划也应定期披露非财务信息，使股东能够了解和掌握信贷担保计划的经营状况及前景。如信贷担保计划应至少每年披露一次预期社会和经济目标、达到的社会效益和经济效益及其他方面的承诺。此外，信贷担保计划还应定期披露关于公司治理机制方面的信息，如董事会成员及其背景、董事会的构成等。若采取的是混合所有权结构，信贷担保计划也应披露关于所有权结构、少数股东的权益、政府和私人股东间的协议等信息。定期对信贷担保计划的经营业绩进行综合评估是对公共资源使用情况负责、衡量其经营目标是否达成、及改进其经营水平的一项重要措施。信贷担保计划应建立起一套合理的监督和评估体系，每3—5年对其经营业绩进行一次评估。对信贷担保计划的评估可以从满足中小企业担保贷款需求的能力、附加增益、财务可持续性等几个方面进行。满足中小企业担保贷款需求的能力可以用担保贷款余额这个指标衡量；附加增益项可以通过中小企业贷款质量和数量提升、创造就业机会、对当地经济发展的贡献等指标反映出来；财务可持续性反映了信贷担保计划的持续经营能力，除了报告财务报表外，还要从长期的视角进行分析。

总之，信贷担保计划已经成为各国政府解决中小企业融资难题的一个越来越重要的政策工具。它不同于一些传统的政府干预手段，它是对市场机制配置信贷资源的一个重要补充。它会减少信贷市场的扭曲，实现信贷资源优化配置，解决信贷资源配置中存在的马太效应问题。合理设计信贷担保计划的实施原则和框架是保证其有效经营、产生应有的社会效益和经济效益的重要基础。信贷担保计划必须在法律和监管框架下开展业务活动，同时具备良好的公司治理机制和风控管理措施，有明晰的经营策略和管理流程，并定期进行监督与业绩评估，才能保证信贷担保计划运作良好，真正为中小企业提供帮助，为宏观经济发展助力。[3]