浅谈中国公共危机管理的发展及其对策思考

秦欢欢

摘 要：危机是全世界各国政府及各个行业都面临的共性问题，我国公共危机起步较晚，2003年非典事件是我国公共危机界的一个转折点，2008年汶川大地震给我国自然灾害公共危机又一考验，也标志着我国自然灾害公共危机处理在向成熟迈进。

关键词：公共危机;管理;自然灾害;汶川地震

百度百科是这样定义公共危机的：“公共性危机是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。”[1]吴兴军认为：“公共危机管理是公共管理的一个重要领域，它是政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动。”[2]陶学荣等人认为：“政府危机管理作为危机管理的一种”，是指“某一地区或某一国家的政府为了预防危机的发生，减轻危机发生所造成的伤害，尽早从危机中恢复过来，或者为了某种目的在已有控制的情况下让危机发生，针对可能发生危机和已发生的危机所采取的一切管理行为。”[3]危机是全世界各国政府及各个行业都面临的共性问题，因而也被广泛纳入研究，属于研究领域的前沿项目。目前我国正在经历由计划经济体制向市场经济体制的转轨变革，且处于转变的关键时期。因而危机情况较其他发达国家更为严重，社会矛盾也较为突出。并且媒体网络时代的迅速发展、自媒体的兴起，都使得信息传播更为快捷，各种新闻都能更快的通过自媒体、网络、视频、朋友圈等在民众间快速传播，危机也因而显得更加频繁，所以我们常有一种四周危机林立的错觉。2018年台风重袭沿海城市，2014年云南火车站暴力恐怖事件，2008年的南方冰雪灾害和汶川大地震、2018年疫苗事件。各种各样的公共危机事件不仅造成了巨大的经济损失，而且严重威胁社会稳定，引起民众的恐慌心理。对国家安全造成很大波动，严重影响人们正常生活，极易对社会正常发展产生干扰。

我国应对公共危机方面起步较晚，无论是理论还是实际运用经验都远远低于国外，处于低位水平。国外及早接触公共危机领域，在理论和实践中都积累了很丰富经验，基本上已趋成熟。研究范围几乎已经全部涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、社会冲突等方面。之前我国在公共危机的研究很多都是处于借鉴学习外国的理论和实践经验的阶段，并没有很重视这一块内容，也并不是学术界的重点和热点。2003年非典事件是我国公共危机界的一个转折点，人们开始意识到公共危机管理解决的重要性，公共危机研究逐渐开始成为学术界研究的热点重点之一。此时研究的重点主要是集中在政府危机管理方面，因为我国政府危机管理一直很糟糕，成功案例很少，大部分危机处理诟病不少，不能有效缓解政府危机。这时公共危机研究机构主要是政府与高校合作，通过引用案例来辅助理论进行充分验证。有效提高了政府在危机预警、危机处置、危机后恢复阶段能力，成功助推我国公共危机研究的进步。

一、 汶川大地震公共危机处理经验

2008年5月12日14时28分04.0秒，四川汶川突发震动全国甚至全世界的8.0级大地震，这时中国建国以来强度、级别最大，波及范围最广的地震，各方面均超过1976年的唐山大地震。当时中国正在全力筹备奥运会，汶川大地震这一巨大灾难突发后，中国政府启动紧急应急机制，全力以赴抢灾赈灾，最大限度降低了灾区损失，在世界范围内得到赞誉。总体特点就是政府反应迅速、沉着稳定、措施得力、成效显著，有效的维持稳定了社会秩序和社会和谐，历来自然灾害的突发性和强大破坏力都是政府危机处理的一大困难和挑战，在汶川大地震中的突出表现也在奥运会举办之际向世界证明了实力，這也标志着我国应对突发事件的能力较2003年应对非典危机时有了长足的进步，中国公共危机处理机制在迎头赶进，在向成熟迈进。

1、领导高度重视。汶川大地震后，国家中央领导温家宝总理第一时间赶赴灾区，实地部署抗震救灾有关工作。四川地方政府和社会全国各地的救灾人员也相继陆续赶赴灾区，实施救援工作。在汶川抗震救灾中我国政府表现了很强的公共危机处理能力。“汶川地震发生后第一时间，中央政府给予高度重视，‘胡锦涛总书记主持中央政治局常委会会议，把抗震救灾作为当前首要任务。‘国务院成立了以温家宝为总指挥的抗震救灾指挥部，并设立救援团、医疗卫生组等8个抗震救灾工作组。”[4]

2、部门联合行动。汶川大地震后，温家宝总理第一时间赶赴救灾现场成立指挥中心，现场指挥调度。社会各界在指挥中心调度下有效结合起来，政府资源和民间资源有机整合，正是因为有武警、消防、空军、陆军、民政、医院、红十字会、志愿者、非营利组织、慈善机构等救援机构的互相联合，因为互相整合不同力量组建完整救援链，才保证了救援工作的顺利有序开展。“部门间互相联动主要是从横向和纵向两方面来进行的。横向协调是指同一层面的不同功能的部门的联系行动，纵向协调是从中央到地方不同级别的部门的联动，当然社会的其他组织也是联动机制中不可或缺的组成部分，例如：非营利组织、企事业单位、慈善机构、国内外华人团体。”[5]汶川地震能实现各部门间的有效联动，主要是依靠部门间信息可以及时共享及保障部门联动的有关机制的建立。信息的共享可以使各部门及时了解灾难事故实施情况，掌握救灾整体情况，有关机制的建立完善可以让各部门在联动时有法律依据。

3、与国际组织的合作。汶川大地震后，全国人民踊跃捐款捐物，贡献自己的一份力量，全国各地民众踊跃加入志愿者队伍，前往汶川参与救援。对于这场自然灾害带来的损害，政府坚持不隐瞒不延误，每天及时发布真实信息，十二小时不间断的将灾区最新进展情况公布给大众。同时中央领导人温家宝总理在第一时间赶赴灾区，在那么艰苦的环境中，不顾余震不断地危机，与震区灾民在一起，指挥救援，军民一家亲，军人不顾自己生命的安危，深入震区中心开展救援活动，这些都深深感动了民众。同时伴随着全球化，世界各国在政治、经济方面相互依存相互发展，所以当我国发生危机灾难时，国际各国纷纷伸出援手。相较于SARS疫情爆发，这次中国对国际合作的态度是积极地。在SARS爆发时，因中国更重视国家安全问题，因此对于国际合作的态度相对消极，没有及时与相关国际组织进行信息的交流。之后随着疫情的严重，加上周边各国的不满和国际社会舆论的压力，中国才转变态度，调整战略，寻求国际组织的合作，再加上2003年4月温家宝总理在泰国SARS危机特别峰会时，主动承认在政策上的失误，并表示愿意承担在预防灾害性疾病方面的责任，经过这些努力，才时得中国形象在国际上有所回转，得到了世界各国的理解。

4、救援首要是以人为本。汶川地震中，我国政府的表现充分诠释了“以人为本的”执政理念，对每一个灾区民众给予充分尊重。上到国家总理，下到县乡主要负责人都深入灾区，在抗震救灾一线奋战救援，“一切为了人民”、“第一任务是救人”这些话无不诠释着“以人为本”这一理念。只要有一线希望，哪怕付出百倍的努力也绝不放弃，这是这种精神深深打动了全国人员，同时给予了灾民希望和阳光。

5、及时公布灾区情况。汶川大地震发生30分钟后，作为中国最权威的媒体央视频道就中断了正常的节目播出，以实时报道模式24小时不间断播出灾区进展情况，现在再回看评判当时公共危机处理，这一举措被认为是危机处理的关键。纵观政府公共危机处理境况不佳，不得民心主要就是有两方面：一是政府不及时公开发布甚至故意隐瞒相关信息，使得真实信息缺失严重，公众希望了解事情真相，但是政府的这种作为使得公众对政府不再信任，而错过了处理公共危机的最好机会。二是因为现在媒体的发达，各种自媒体兴起，伴随着官方的熄声，随之而来的是非官方信息的迅速传播，公众希望知道事情的真相，谣言四起极易引发本不会引起的恐慌，从而使得公共危机处理困难加大。汶川大地震后，除去媒体及时播报灾区情况，也及时向公众发布地震情况，消除公众恐慌，确保社会秩序稳定。

二、我国公共危机处理存在的困境

虽然我国在应对2008年汶川大地震公共危机时表现出了卓越的危机管理能力，但同时我们也要正视在处理自然灾害公共危机过程中存在的一些问题。虽然我国自古以来就不断经历遭受各种各样的自然灾害侵袭，从古至今都要为自然灾害进行公共危机管理，但是一贯做法都是在危机发生后组建工作行动组，临时调拨人员，组建救援队伍。而没有将危机处理前置，做好准备灾难应对工作，缺乏常设机构来预防、研究和管理。所以往往自然灾害危机处理成本较高，损失也严重。在这一方面，我们更应该借鉴学习日本经验做法，日本作为地震高发国家，一直高度重视自然灾害灾前危机管理工作，建筑、防灾演练培训等方面都很多都值得我们借鉴学习，群众也有很强的忧患意识，总体来看我国自然灾害公共危机管理仍有不少欠缺。

1、危机意识欠缺。虽然汶川大地震后，政府通过新闻媒体及时发布灾区进展情况信息，政府及时调度，组织救援行动，将灾民及时转移到安全地带，尽可能减少灾民损失。但是在公共危机发生时，仍无法有效杜绝政府瞒报、虚报灾害损失的情况。每一任在职政府领导都希望任职期间地方经济高速发展和社会和谐稳定，但是总会有各种各样的突发事件发生，政府在处理危机时最容易没有危机意识，不能及时将危机控制在可控范围内，而是任由事件发酵，直至无法隐瞒再试图亡羊补牢。

2、缺乏有效沟通。对于政府部门来说，公共危机处理就是政府维护、或者重新塑造自身形象的一个过程，这是一把双刃剑，处理解决的好，就会为政府增色，使获得良好形象;处理解决不好，就易失去民心。公共危机发生时，政府部门采集处理传递信息能力较弱，往往慢于网络自媒体的宣传，不能掌控舆论，容易使得谣言飞起，处于被动局面，是公众对政府产生信任危机。并且因为部门间职能相互重叠，职能划分不明确，使得自然灾害发生后容易出现部门间相互推诿情况。

3、储备系统欠缺。我国自古以来就缺乏危机意识，因而缺少应对危机能力。我国政府也是最近几年才意识到公共危机管理的重要性。因而在应对公共危机中的财力、物力开支都占比较小。因而容易出现资金短缺的情况，容易使得灾难扩大。

三、我国公共危机处理的对策建议

1、健全完善公共危机管理体系。目前我国自然灾害管理体制是按照灾害种类划分管职能部门，这样的管理机制便于应对单一型、小型灾难，一旦发生复合型危机时，就不利于部门联合行动，使得公共危机处理工作进展不顺利，因此，成立统一联动的综合应急管理机构是首要任务。综合应急管理机构应该含括这几个职能，决策部门在灾难发生后做出最恰当的方案，危机领导部门准确判断危机性质、确定危机处理的目标和框架，后勤部门做好危机管理的后勤保障工作，智囊团负责考虑研究确定及时准确的决策。

2、完善法制体系建设。完善且全面的公共危机应对法律保障了公共危机管理工作的顺利进行。如何完善公共危机管理法律法规，首先要考虑的是内容要涵盖各种情况，具体规定必须明确。向汶川大地震公共危机管理就涉及到各个方面，如果法律规定不明确，就极易引起歧义，造成互相推诿;二是内容要协调，防止出现法律之间的冲突，尤其是要注意下位法要绝对服从于上位法，不得与上位法精神相违背。三是法律法规之外要有配套规范，确保法律、法规的正确施行。

3、进一步健全完善储备物资。自然灾害公共危机发生后，救灾物资和资金是危机管理的基石，没有救灾物资和资金的支持配合，救援行动就难以进行。因此需要专门储备救灾物资，设立专项救灾储备基金，以备不时之需，类突发事件。也要加强资金的监管，因为自古至今，对于赈灾物资总有不法部门趁机侵吞、侵占救灾物资，造成资金流失，引发公众不满情绪。“灾害发生后，政府部门等危机管理部门有权使用物资、救灾储备等救灾物资，但在使用救灾物款时，要有相关部门进行监管，防止资金的流失。财政部、审计部门都要发挥作用，严格审核资金的流向，和使用情况，确保资金没有被挪用。”[6]

4、充分调动公众参与积极性。毛泽东曾给胡乔木和吴冷西同志在信中写过这样一句话“广东大雨，要如实公开报道。全国灾情，照样公开报道，唤起人民全力抗争。一点也不要隐瞒。政府救济，人民生产自救，要大力报道提倡。工业方面重大事故灾害，也要报道，讲求对策。”[7]西方国家应对公共危机的多中心危机治理模式值得我们借鉴学习，事故灾难发生后，积极发动公民参与到危机管理中，一方面可以增强他们的参与感，另一方面可以是他们获得真正的灾难前线信息，利于打消公众心中的顾虑，消除对政府的不信任感。同时公民的参与还利于对政府公共危机管理工作进行监督。

5、学习引进西方先进经验技术。在这个“互联网+”的高速发展的时代，“互联网+”概念也应广泛应用于公共危机处理中，一方面可以提高危机信息的传输交换能力，一方面还可以提供政府应对公共危机的工作效率。

四、结语

2008年对我国来说是及其沉重的一年。南方冰雪灾害、汶川大地震造成了巨大的损失，我们人民和政府在灾难面前，众志成城，不惧苦难，迎难而上。汶川地震公共危机管理给予我国自然灾害危机管理重大学习借鉴意义，相信通过积累和学习西方的危机管理经验，我们一定能构建完善一条适合我国国情公共危机管理机制。

[参考文献]

[1]百度百科：公共危机.

[2]吴兴军：《公共危机管理的基本特征与机制构建》，《华东经济管理》，2001年第3期，第53页.

[3]陶学荣、朱旺力：《当代中国政府危机管理的困境与构建》，《江西社會科学》，2005年第1期，第116-117页..

[4]李斌、黎大东：《温家宝抵达四川指挥抗震救灾》，《人民日报》，2008年5月13日.

[5]李维维：《从汶川地震救灾谈政府危机管理能力研究》，《探索前沿》，2008年，第5期，第52页.

[6]叶贵炎：《城市自然灾害管理中的政府责任研究》，南宁：广西民族大学，2008年第43-44页.

[7]毛泽东：《新闻工作文选》，北京：新华出版社，1984年，第214页.

（作者单位：湖南农业大学，湖南 长沙 410000）