老龄化趋势下的成都市养老机构供给策略

邱崇珊， 陈 挚

(成都市规划设计研究院，四川成都 610041)

党的十九大召开后，将“健康中国”提升至国家战略，提出要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”。国家及省市层面相继出台新政策，要“充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能(含失智)老年人等提供无偿或低收费托养服务”；要支持社会力量兴办养老机构，推动养老服务业高质量发展和创造老年人高品质生活，构建供需对接精准的养老服务体系。面对政策新要求和更加迫切的养老需求，成都市的养老机构供给还存在诸多问题。本文旨在以问题为导向，科学预测老龄人口，提出养老机构床位有效供给策略，为成都市及其他老龄化城市养老机构专项规划修编提供参考。

1 成都市养老机构供给的主要问题

已批复的《成都市中心城区养老设施(机构)布局规划(2015-2020年)》布局养老机构点位515处，提供床位约18万张。截止2018年，全市共建设养老机构465处，提供床位12.3万张，一定程度上缓解了成都市养老床位需求，但在规划和实施上仍有两个主要问题：一是缺乏对老年人需求精细化预测。2015版规划按照老年人年均增长率法预测各区(市)县2020年人口，并按照国家标准每千名老年人45张养老机构床位进行配置，未结合城市发展趋势预测老龄人口，未考虑不同区域老年人的床位需求；在新政策要求下，原规划尚未考虑要保障特殊老年人的“兜底”床位需求。二是新建的养老机构点位与规划点位错位。全市建设养老机构已达规划总量的90 %，但仅有48 %养老机构建在规划社会福利用地上，造成社会福利用地闲置；而其余机构均为民办，多为租用其他用地或建筑改造而成，部分改造养老机构难以达到建设标准。通过回访市民政局、与民营养老企业座谈得知，虽然政府鼓励新建社会办养老机构，但受土地政策制约，社会资本难以取得社会福利用地建设养老机构。

2 科学预测成都市老龄人口

2.1 成都市老龄人口发展趋势

2.1.1 2023年老龄人口将激增，养老需求日趋严峻

据2010年第六次全国人口普查的人口年龄结构、死亡率及基于“全面二孩”政策下预测的成都市出生人口等参数，采用人口金字塔移算法测算自然增长人口，如图1所示。由于上世纪六十年代饥荒后出现“婴儿潮”，到2023年这部分出生人口均进入老年阶段，老龄人口增长率激增；由于1973年开始实行计划生育后出生率有所下降，到2033年老龄人口增长率有所下降；此后，虽然老龄人口增长率持续下降，但直至2052年老龄人口总量才有下降趋势。经预测，社会老年抚养比持续上升，由2018年底的26.25 %变化为2035年的53.17 %，再到2050年的76.29 %，给劳动人口的负担越来越重，养老需求日趋严峻。

图1 常住老年人自然增长人口总量及增长率变化

2.1.2 老年人身体情况总体较好，但高龄、失能老人总量持续高速增长

结合六普统计数据，成都市老年人整体健康情况较好，失能率为1.51 %。分年龄结构看，60～69岁老人失能率0.6 %，70～79岁老人失能率0.9 %，80岁老人失能率达到6 %。由此可见，随着年龄增长，高龄老人失能率将成倍增长。经预测，2018～2035年80岁以上自然增长的老龄人口数以年均4.95 %的速度增长，比老龄人口总增长速度高1.68 %，高龄老人总量将增加52万人，高龄失能老人总量也将随之增长。

2.1.3 受城市差异化发展影响，“新区”相比其他区域的老龄人口增长更缓慢

成都市现状老龄人口主要集中在老城区和郊区，老龄化程度均超过20 %；“6+2”区域(1)成都市老城区指青羊区、锦江区、成华区、金牛区、武侯区；“6+2”区域指温江区、郫都区、新都区、青白江区、龙泉驿区、双流区6个行政区和成都高新区、天府新区成都直管区；郊区指彭州市、都江堰市、崇州市、大邑县、邛崃市、蒲江县、新津县、简阳市、金堂县。成都市中心城区包括老城区及“6+2”区域。大部分区(市)县老龄化率都在20 %以下，高新区老龄化程度最低(图2)。由于“6+2”区域新建区域多，人才引进力度大，年轻化趋势明显；老城区医疗条件及服务质量更好，不仅吸引年轻人，也吸引更多老年人集聚；而郊区整体吸引力不足使得年轻人流失，老龄化率也更高。按照成都发展战略东部区域将成为“新建”主战场，引入更多年轻人，而受中心城区极核作用，西部区域年轻人被吸附迁出，老龄化率将进一步提高。

图2 成都市各区(市)县老龄化率分布

2.1.4 郊区、农村地区失能老人占比更高，对养老服务专业化需求更高

按照市民政局提供各区(市)县数据，2018年其中郊区户籍老人中无自理能力老人数占1.18 %，中心城区户籍老人中无自理能力老人占0.84 %，郊区失能老人占比更高。结合六普数据，农村地区人口总体健康状况不及城镇地区，而在生活不能自理时，更多老人会选择机构养老，对养老机构的专业化需求也更高。

2.2 成都市老龄人口预测

为了充分满足老年人差异化需求，亟待提出一套科学的人口预测方法，为养老机构供给提供基础数据。基于对历史人口、未来城市发展趋势的考虑，本次提出通过人口金字塔移算法和迁入人口预测法相结合的方法测算老龄人口规模。

按照人口金字塔移算法测算，2035年全市自然增长老龄人口为530万，由于成都市规划至2035年的目标人口为2 300万，则需未来人口以平均增速2 %稳定增长，规划年能够达到人口规模目标。参照上海、北京等人口饱和城市经验，成都市常住人口增长率趋势为先增后减，约8年后增长率达到峰值3 %，由增长率得出历年常住人口总规模，反推出历年累积的机械增长人口规模(图3)。

图3 成都常住人口变化趋势预测

根据资料，成都市2017年市外迁入60岁以上人口占总数的10 %左右，结合近年上海、北京、南京等城市迁入老龄人口占外来常住人口比例5 %～6 %，设未来每年成都市外迁入老龄人口占比约8 %。结合历史数据建立成都市每年机械增长总人口的年龄结构，叠加未来自然增长部分的年龄结构，预测出成都市2025年、2030年、2035年的人口金字塔(图4)，测算得出2035年老龄人口总量约为590万。

图4 预测成都市2025年、2030年、 2035年的常住人口金字塔

2.3 需兜底保障养老床位的老龄人口预测

由于成都市现状特困老人、经济困难(低保及低保边缘)中的失能(失智)和高龄的老年人、计划生育特殊困难家庭老年人等三类老年人共63 095人，占老年人比例约为2 %，假设占比不变，2035年全市需兜底养老床位的老龄人口为11.8万，考虑未来人口趋势存在不确定性，本次基于预测人口上浮20 %预留床位数，则需要兜底保障养老床位24张/千名老人。

3 成都市养老机构供给策略

按照国家要求每千名老年人配置45张养老机构床位的标准，全市至少需提供26.55万张养老床位，其中包括14.16万张满足兜底需求的床位。为保障规划养老机构床位有效供给，本次提出分区统筹床位供给、差异引导供给方式、分类优化配套标准三大策略。

3.1 分区统筹床位供给

考虑成都市区域发展特征、预测老龄化程度、医疗和社区养老条件、用地存量等因素[4]，划定优化完善区、预留配置区、稳定配置区、重点配置区四大分区引导床位配比，促进空间资源有效匹配(表1)。优化完善区适当降低到35床/千名老人配置，预留配置区、稳定配置区按照平均水平45床/千名老人配置，重点配置区可预留设施接纳外地老人养老，按照55床/千名老人配置。

3.2 差异引导供给方式

为了实现兜底优先，充分利用规划社会福利用地，需要明确政府职责，配套鼓励社会资本参与养老机构建设的相关政策，提出养老机构的供给指引。按照政府职责不同，将养老机构分为政府主导型和政府引导型。政府主导型养老机构面向特困老人、失能失智老人，主要利用社会福利用地供给兜底养老床位；政府引导型养老机构面向其他社会老人，主要利用农村集体建设用地、经营性用地、闲置资源供给普通>养老床位。

表1 成都市养老机构床位供给分区及床位配比

3.2.1 政府主导型养老机构供给指引

规划控制方面，各区(市)县通过控制用地保障政府主导型养老机构建设，且用地纳入年度供地计划，按照时序保障用地供给。同时要对规划用地进行评估，保障近期5年供给的政府主导型养老机构均布置在可拆迁、有实施条件的用地上。建设运营方面，以公建民营为主。政府通过招投标等方式选定专业化的运营机构负责一定期限的运营和管理，服务收费依据委托协议等合理确定，机构获得专项补贴和政策优惠。政策保障方面，一是完善非营利性养老机构认定机制，制定优惠政策。经行业主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。二是制定满足24张/千名老人兜底保障床位后的原规划“富余”用地可租赁、出让给营利性养老机构的土地政策。出让方式应在限定地价、规定配套建设和提出管理要求的基础上，采用“带养老项目的招挂拍”形式供地。

3.2.2 政府引导型养老机构供给指引

一是利用农村集体建设用地供给。采取企业与村集体联合兴办养老机构的方式，考虑农村地区的失能失智老人占比更高，村集体可协议要求在养老机构中配置满足兜底需求的养老床位。同时，建立健全集体经营性建设用地入市政策。农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地“同等入市、同权同价”。

二是整合改造闲置资源供给。机关、企事业单位改制或转型后腾出的办公用房、培训或疗养休养功能的各类机构可采取PPP模式组建市场化养老服务企业或非营利性机构。民间资本则对存量土地上的企业厂房、闲置学校、商业设施及其他可利用的资源进行整合改造运营养老机构。同时，各区(市)县建立存量资源统筹机制，并形成养老机构改造验收机制。要求区(市)县按照床位分解目标任务，推动闲置资源改造为养老机构。

三是在经营性用地上建设。企业自行投资建设养老机构，利用经营性用地兴办的养老服务设施，经民政部门认定，可享受建设补助、运营补贴、税费减免等。

3.3 分类优化配套标准

参照《城镇老年人设施规划规范(2008-06-01)》(2018版)，将成都市的养老机构配套标准分为养老院和老年养护院两类，其中老年养护院更加注重医养结合，提供专业的养老服务；规模上分为50～100床为小型，101～300床为中型，301床及以上床位为大型；床均面积考虑中心城区内外用地紧张程度不同来设置；建设形式上养老院更加弹性，老年养护院则需要独立占地(表2)。由于政府主导型养老机构主要面向失能失智老人，因此必须按照老年养护院标准建设，其他养老机构不低于养老院标准建设。

表2 成都市养老机构建设标准优化建议

4 结束语

本文充分考虑城市差异化发展下不同区域的迁入老龄人口，并综合考虑老龄化趋势，对养老机构供给方向给予启示。随着时代发展，老年人的需求将更加多元化，养老设施供给也需要更加精细化，基于更加细致的老龄人口预测、更加完善的养老设施体系、更加完备的政策保障措施，能够有力推动养老设施的建设实施，使得老年人能真正享受到养老服务。