城市近郊生态区生态价值转换研究——以成都市环城生态区为例

王 洁

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

长期以来，生态资源的合理保护和有效利用一直是困扰城市发展的难题。较长一段时间内我国大城市无序扩张发展对生态资源造成较大的破坏。而到“既要绿水青山也要金山银山”的价值导向出现后，各大城市在发展过程中开始重视对生态资源保护。再到2005年习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的价值判断后，从国家到省市都把生态文明建设放在首要位置，推动生态资源保护和生态价值转换开始成为新时代推进生态文明建设与社会经济发展关系的核心战略思维。

1 环城生态区概况

国内外城市为了抑制城市无序扩张和预防城市粘连发展，建立了环城市集中建设区的生态隔离区。根据巴黎、莫斯科、北京、上海等地的经验，这类生态区域主要包括近郊环和远郊环两大类型，其中近郊生态保护区主要特征包括：区位上距离城中心10～15 km；功能上以现代服务功能和休闲游憩为主；景观上以大尺度和精细景观相结合；交通上以多层次的舒适、便捷交通为主。

2003年成都市将中心城区外围面积为198 km2的区域控制为生态建设用地，成为环城生态区前身。2012年正式更名为环城生态区，同年成都市人大通过、四川省人大批准《成都市环城生态区保护条例》，对环城生态区进行立法保护。成都市环城生态区距离城中心10～15 km，属于近郊生态保护区。其中生态用地133 km2，建设用地54 km2，生态用地配套服务设施用地0.5 km2，涉及11个区县。

2 环城生态区生态价值转换的探索实践

2.1 初步探索阶段(2003～2009年)

2.1.1 阶段特征

2003年以前，“198”地区属于典型的城郊结合部，以近郊农业人口为主，现状建设以农村宅基地、乡镇企业及违建棚户区为主。2003年成都市编制了《中心城非城市建设用地规划》，对“198”地区进行了首次专题研究，明确其主要有生态景观、现代服务业和基础设施承载三大功能。2006年编制《成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划——成都市“198”地区控制规划》，明确了环城生态区内基本的用地布局及规模、岛式布局原则及市政管廊走向等内容。

这个阶段将“198”地区全面纳入城市总体规划及城市规划管理体系，同时引导区内农民向新型社区和城区集中，实现集中居住和市民化。同时按照“拆二建一”的原则、增减挂钩的测算，实行先拆后建，确定了45 km2建设用地上限，基本奠定其作为近郊生态区的资源本底。

2.1.2 生态价值转换成效与问题

该阶段“198”地区的工作重点主要是从农村建设及农业用地转换为城市建设和生态用地，强化其作为城市近郊生态区的基础，尚未开始重视其生态价值提升转换问题。但“198”地区在“一村一品一业”的产业特色背景下，局部地区开始通过乡村旅游激活生态农业资源的经济价值，其中“198”地区内的三圣花乡是生态价值转换的典型代表。三圣花乡打造了“花乡农居”“幸福梅林”“东篱菊园”“荷塘月色”“江家菜地”五朵金花，成为中国花木之乡、国家AAAA级旅游景区和响誉内外的“农字号”休闲娱乐品牌。五朵金花在刚刚开始起步的2003年旅游接待人次就已达到319万，旅游接待收入2 025万元，往后旅游接待人数和旅游接待收入持续提高。三圣花乡片区的农民收入水平大幅度提高，约11万的农村居民实现了在新型社区和城区集中居住。三圣花乡通过乡村旅游的发展有效实现农业生态资源的价值转换，吸引了大量人流、物流、资金流，生态资源的生态经济价值和生态社会价值在一定程度上得到提升。

但到2009年整个“198”区域内建设用地不减反增，各种违法建设增加，实际居住人口增加，这与“198”地区生态保育功能为主的核心定位相违背。同时局部旅游发展区域短时间内大量旅游人口涌入，一定程度上造成生态环境的破坏，尤其水域生态环境遭到较大破坏，其生态经济价值的转换在一定程度上是以牺牲生态保育价值为代价。

2.2 深化实施阶段(2009～2012年)

2.2.1 阶段特征

2009年成都市划定“198”地区为市级生态及现代服务综合功能区。在生态保育基础上，积极拓展其文化创意、生态旅游、商务总部经济、现代农业等功能。同时成立“198”功能区领导小组，统筹协调相关部门及各区县工作，明确以各区县为责任单元，加大管控，防止出现新增违法建设，将违法建设拆除纳入各区目标任务。

这个阶段“198”地区内的建设规模得到一定控制，到2012年区内建设用地总规模约为62 km2，在上阶段的基础上逐渐减少。这些建设用地以村镇建设用地、现代服务业用地、居住用地和服务设施用地为主，违法建设得到有效抑制，“198”地区的生态功能得到保障。

2.2.2 生态价值转换成效与问题

这个阶段开始在“198”地区规划实施包括湖泊、湿地和小型水面等多样类型的生态项目，奠定后期“六湖八湿地”生态项目基础。截止2012年，实施建成的生态项目约10 km2，有效增强其生态保育价值，这些生态项目不仅有蓄水滞洪和水质净化功能，同时因服务设施用地的配建，这些生态项目成为周边居民日常休闲游憩的首选之地。同时该阶段也规划建设了一些主题公园项目和发展服务产业的项目，如高威体育公园和汽车小镇等。

这个阶段同时也存在生态项目、主题公园项目等后续推进缓慢，建设资金量大、运营成本高，产生的经济效益不能有效反哺建设和运营成本，区县推动“198”地区建设提升的积极性不高等问题。虽然推动环城生态区生态价值转换的意识仍然不强，但是一批生态项目的规划和实施，使区域内生态本底得到有效保护，生态保育价值得到有效提升，生态经济价值和生态社会价值转换呈现一定系统性和全面性。

2.3 提升发展阶段(2012年至今)

2.3.1 阶段特征

这个阶段是立法保障、统筹规划和生态价值全面转换的集成阶段。2012年 “198”地区正式更名为环城生态区，成都市相继编制《成都市环城生态区总体规划》《成都市环城生态区保护条例》和《成都市环城生态区形态控制研究》，将133 km2平方公里的生态用地进行法定控制，区内生态用地及建设用地实现控规满覆盖(图1)。同时《成都市规划管理技术规定》(2014版)增加第四分区，为建设用地与环城生态区之间的缓冲区域，对缓冲区域内地块容积率进行控制。2014年开始开展环城生态区勘界定标工作，首批界标点位共100个，有效确定环城生态区边界(图2)。

图1 环城生态区总体规划用地布局

图2 环城生态区首批界碑点位分布示意

2017年锦城绿道的规划和建设，让环城生态区生态价值进入整体性和系统性转换阶段，其生态保育价值、生态经济价值、生态社会价值和生态文化价值得到大幅度提升。锦城绿道规划包含一个总体规划和景观、产业、文化和市政等多个专项规划(图3)，同时成都市成立锦城绿道建设投资有限公司，以商业化的逻辑推进锦城绿道规划、建设和运维，让环城生态区不再只是近郊生态区，而是成为“开放式、多功能的环状生态公园、展现天府文化的蜀川画卷和文体旅商农融合发展的特色载体”，推动环城生态区形成生态景观、慢行交通、休闲游览、城乡融合、文化创意、体育运动、景观农业、应急避难八大功能。同时在建设用地内打造了“绿道”特色的新经济产业体系，强化生活性服务业的植入，包括主题餐饮、主题酒吧、特色咖啡馆、体育运动场所等，培育多元的消费场景。

图3 锦城绿道总平面

2.3.2 生态价值转换成效与问题

这个阶段环城生态区依托锦城绿道规划和建设使整体生态价值得到全面提升和转换，锦城绿道与城市慢行系统全面衔接，极大强化了环城生态区的可进入性和可参与性。截至2019年6月，锦城绿道一期已全面完工，建成主干及支线绿道共计180 km，文体旅服务设施157 处，新建及提升生态景观29 km2，吸引大量居民及游客前往休闲游憩。

锦城绿道的规划与实施，让环城生态区的生态保育价值、生态经济价值、生态文化价值和生态社会价值得到系统、全面的提升转换。根据锦城绿道总体规划，绿道全面建成后，其生态保育价值的提升主要体现在：在环城生态区内形成133 km2生态公园、20 km2生态水系、24 km2城市森林、6条一级通风廊道、35.2 km2基本农田和85 km长的城市生态景观带。

生态经济价值转换主要体现在促进城市整体价值提升，带动环城生态区周边2 000 ha土地增值1 500亿以上，辐射影响周边千亿级现代服务业产业集群，特色带动文创、文旅、特色生活服务业等产业发展，预计每年可吸引上亿旅游人次，有效拉动旅游消费。

生态文化价值转换主要体现在，以锦城绿道的二级服务驿站特色园为载体，每处特色园创意展示《蜀川胜概图》描绘的文化元素，全面再现了《蜀川胜概图》描绘的天府盛景。同时通过文体等设施，传承和强化“创新创造、时尚优雅、乐观包容、友善公益”的天府文化主题。

生态社会价值转换主要体现在有效支撑成都建设公园城市，将绿色生态全面融入居民生活空间，实现可进入、可参与、可游憩，增强居民对绿色休闲空间的获得感。同时锦城绿道全面建成运营后可直接创造10万个以上就业岗位，解决就业问题。有效吸引高素质人才，促进创新创业。同时带动周边相关产业发展，提供更多就业机会。

3 结束语

成都市环城生态区生态价值提升转换是一个循序渐进的过程。经过十多年的规划建设，环城生态区从最开始城郊结合部杂乱状态到如今成为兼具生态景观、休闲游览、文化创意、体育运动等功能的高品质休闲游憩目的地，生态保育价值、生态经济价值、生态文化价值和生态社会价值得到有效挖掘、提升和转换。初步探索阶段奠定“198”地区作为城市近郊生态区的基础，在用地性质转换过程中，一方面注重抑制违法建设，一方面注重利用农业资源通过乡村旅游提升生态资源经济价值。在深化实施阶段开始通过综合功能区的形式，借助区县力量推动实施生态项目，同时发展特色多元的服务业，生态保育价值和生态经济价值有效提升。在提升发展阶段则开展了一系列的规划和立法工作，以法定条例明确环城生态区地位，通过总规、控规、各类导则等实现精细化管控，同时依托生态本底建设绿道，成立绿道公司进行绿道建设、管理和运维，实现生态价值全方面提升转换，让绿色资源真正成为绿色资产。当前的环城生态区不再是静态保护的近郊生态区，而是成为成都建设公园城市的特色地标，成为高品质绿色休闲载体，真正实现让市民与游客能够在此慢下脚步、静下心来、亲近自然、享受生活。