浅谈完善县乡基层财政预算管理工作的几点建议

夏玉中

摘 要：完善县乡基层预算管理，提高县乡基层预算管理效率和水平，必须客观分析目前县乡基层预算管理工作中的问题，找出问题的症结，采取针对措施，使得财政预算资金在保障县乡基层正常运转、保障民生、促进地方经济发展中发挥更大作用。

关键词：县乡基层;预算管理;建议

一、当前县乡基层财政预算管理工作存在的问题

从2015年1月1日新《预算法》实施以来，县乡基层政府逐步健全了预算体系，建立了透明预算制度，细化了预算编制，建立了跨年度预算平衡机制，规范了地方政府性债务管理，完善了财政转移支付制度等，取得的成绩有目共睹。但县乡基层目前在预算编制、预算执行以及预算监督等方面仍然存在一些问题，需要加以解决。

1.部分单位的预算意识不强

首先，部分单位对预算编制的复杂性认识不足，单位内部没有建立财务与业务之间有效的联动机制，财务人员由于对部门内部业务缺乏了解，在编制预算时往往只能闭门造车。有的乡镇预算编制往往是在“凑数”，将收支算平衡就万事大吉了，预算编制科学性不足;有的单位担心非税收入预算安排多了，会影响财政预算内安排，造成单位组织收入编报不实;有的单位把非税收入当成自己的收入，收多少就要用多少;有的单位把争取更多预算作为一种成绩，而不考虑实际需求;有的部门对所属单位预算管理缺乏有效监管，履行部门预算管理主体责任不到位;有的单位避重就轻，只关注运转经费，对县政府交办的重点工作预算安排重视不够。

其次，很多单位预算编制内容的不完整，如上年结余资金由于县乡人代会在年底12月或次年元月召开，预算时很难确定净结余，单位往往不把结余资金编入决算;还有关系民生支出的上级转移支付，往往要到次年3月份才能下达，很难纳入地方预算;还有社保资金、社保基金预算在经同级人代会审查批准后，还要报上级财政部门批准，有时需要调整;由于县乡人代会召开后，对下一年度重点项目、重点工作才能明确思路，造成有的单位对下一年工作不能准确规划，申报项目缺乏前瞻性，一些必须安排的支出没有申报预算，特别是一些政府采购项目年初没有编制政府采购预算，造成预算执行中频繁申请追加或调整。

最后，部分单位的项目预算编制不规范。项目申报与部门职能衔接不够，存在交叉重复现象;缺乏科学合理的立项依据和标准，重点不突出。项目论证不充分，该取消的没有取消，该整合的没有整合。项目安排与工作推进进度不匹配，应该分年度安排的项目，集中在一年申报预算或分年度安排资金测算不准确，造成年度预算无法全面完成。项目准备不充分，造成预算执行中“资金等项目”的现象也频频发生。预算绩效评价管理薄弱，部分单位部门对绩效评价工作的认识不够，财政资金使用的绩效观念淡薄，绩效评价结果与资金分配、预算执行等环节衔接不紧密，单位部门缺少开展绩效评价的压力与动力。

2.对预算执行的重视不够

首先，部分单位没有认识到预算执行效率是单位履职尽责、工作作风和行政效率的体现，单位管理者对预算执行亲自过问较少，对出现的问题没有及時研究解决。个别单位或部门甚至认为预算执行不好、预算资金花不出去不是自己的责任，项目实施和监督与自己部门无关。

其次，部分单位预算执行进度较慢。部分单位在项目预算编制时可行性研究不够，预算批复后难以执行，导致结余结转资金较多;有的部门项目资金金额较大，年度预算执行中需要进一步分解落实到具体单位、具体项目，造成预算执行进度较慢;有的部门项目实施推进力度不够或竣工决算办理不及时，导致项目资金无法及时支付;有的政府采购项目采购计划申报不及时，造成年度内无法完成支出。

最后，预算执行过程中超预算或无预算的经济事项时常发生。部分单位对项目经费的预算没有经过充分的论证，造成超出预算的经费没有着落。另外，每年会有一些临时性任务，要及时完成任务，往往就要占用其他经费。部分单位年底突击花钱现象也时常发生，这一点在乡镇表现得比较突出。乡镇对项目资金一般习惯于年终结账，资金支出与项目进度不一致，很难实现预算执行的均衡性。

3.内部控制执行力不够

首先，部分单位管理者对内部控制工作不重视，没有制订内部控制制度，预算、收支、政府采购、资产、项目、合同等单位经济活动没有严格按照内部规范操作。如单位的预算编制，没有召集单位相关股室商讨，也没有召开单位领导班子会议进行研究。

其次，县乡人大对预算监督力量有限，多是开展程序性监督，监督管理难以到位。比如县乡召开人代会，时间短、议程多，财政预决算报告讲得笼统，代表们也只能对预算草案进行程序性的审查。县乡人大日常性的监督力度不够，对财政预算业务了解不够深入，虽说每年定期从县直单位抽调部分业务骨干对单位预算进行审查，对预算执行情况进行检查，能发现和纠正一些问题，但由于工作量大，多是进行程序性的检查监督，对于项目预算和专项资金很难进行实质性的论证，对预算的执行情况难以进行全方位的跟踪监督。

最后，部分单位预算追加频繁，县乡人大多是在事后补办预算调整追加手续，财政预算约束力不强。审计监督由于人力有限，需要几年时间才能对一个地区的所属单位来一次全覆盖，难以对预算管理工作中的问题及时发现、及时纠正。财政系统每年开展财政大额专项资金绩效评价，但覆盖面也还是有限。

二、完善县乡基层财政预算管理工作的建议

针对县乡基层预算编制、执行、监督工作中存在的问题，提出以下几点建议。

1.加强对预算法的宣传，增强单位自觉执行预算法的意识

首先，各级财政部门要持续加强《预算法》的宣传，每年组织预算编制前，县级财政部门要组织对单位主要负责人和财务人员进行专题培训，使得单位主要负责人和财务人员自觉执行《预算法》。

其次，作为预算管理监督的主要机关县乡人大要主动出击，对于不按《预算法》办事的要依法依规查处，对随意要求追加预算的单位事项坚决否决，维护预算法的权威。

最后，县乡财政部门要主动当好地方政府的参谋，对于部分单位不合理的预算和预算追加，应该予以拒绝，同时还要督促单位管理者增强预算管理的主体责任意识，形成有预算才有钱花、无预算不能花钱、花钱是要负责任的意识。

2.完善预算管理机制

（1）在预算编制管理工作中，一要提前谋划。单位在预算编制前，首先要根据县乡每一个五年规划，结合单位的工作实际，制定后三年以及下一年度工作計划与重点，根据计划来调研经费需求，还要分析以前年度经费执行情况，合理估算后三年及下一年度支出，为编制单位财政中期规划和下一年度的预算计划做好准备。二要与县委县政府和上级部门做好衔接。编制下一年度预算前，一定要了解县委县政府明年工作重点是什么，单位承担哪些具体任务，同时要了解省市对口部门有什么新的部署，这样在编制项目预算时就能做到心中有数。三要做好论证。对于资金需求量大的项目，要及早开展相关咨询，组织专家论证。四要细化预算编制。编制预算一定要按要求进行细化，单位报送的预算草案最好细化到政府收支分类的最末级科目，特别是项目预算编制更要细化，这样才能提高项目执行的可操作性。

（2）在预算执行管理中，一要坚守预算刚性约束。经过批准的预算一旦确定，任何单位和个人不得随意改变，预算确实需要做出调整的，必须提交讨论决定。二要及早谋划好项目实施。县乡很多项目首先要立项、细化实施部门、落实场地、组织招投标，前期工作量大而且花费时间长，单位要提前开展工作，不能等不能拖，争取及早开工，及早竣工，解决预算资金支付慢和资金无法支付的问题。同时在项目实施过程中一定要量力而行，有多少钱，干多少事。三要重视政府采购工作。对于政府采购要提前谋划，纳入预算盘子，及时履行政府采购相关程序，这样才能保证政府采购预算执行取得良好效果。四要注重预算执行的均衡性，避免年底经费支出集中过大“突击花钱”的现象发生。

（3）在预算执行监督工作中，一要强化单位内部控制。加强单位内部控制是强化单位预算管理工作的第一道关口。单位要成立由主要负责人任组长的内控领导小组，建立健全内控有关制度，在开展预算等经济活动时全面开展内部监督。二要强化县乡人大预算监督实效性。县乡人大在履行程序性监督的同时，更加注重实质性监督。对重大项目要组织专家反复论证，避免拍脑袋决策，为保证财政资金的安全增设一道“防火墙”。三要加强审计全过程监督。县审计机关要主动参与县人大预算编制审查、预算执行情况的检查，开展重大事项的专项审计，实现事前、事中、事后全过程监督。四要强化单位的预决算公开。县乡预算单位要及时对单位预算、决算情况在政府网站上进行公开，公开的内容和项目要进一步细化，让群众看得懂、看得清。五要加强预算绩效管理评价工作。进一步完善预算绩效评价体系，引入第三方机构参与绩效评价，推进评价结果应用，促进发现问题整改。

（责任编辑：王文龙）