基于失地农民保障问题的移民安置管理研究

禹晓航

摘要 将移民安置问题与失地农民问题的结合，针对丹江口移民管理的现状，剖析管理工作中的不足，从社会保障安置、民生、身份认同、文化等方面提出了对策性建议。

关键词 失地农民;移民安置;社会保障

中图分类号 S-9   文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）12-0261-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.12.072

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Combining the resettlement problems with the problems of landless peasants， according to the current situation of Danjiangkou immigration management， we analyzed the deficiencies in management work， and put forward some countermeasures from the aspects of social security resettlement， peoples livelihood， identity and culture.

Key words Landless farmers;Resettlement;Social security

丹江口水利樞纽是我国自主设计的，为解决南北地区水资源分配不均自然状况的国家级水利工程。由于库区淹没范围涉及湖北省丹江口市、郧县、郧西县、十堰市及河南省淅川县5个县（市、区）、48个乡镇，淹没耕地1.56万km2，移民约25万，其中农业人口23.7万[1]移民数量较大，所以必须采取有效措施，妥善解决库区移民安置问题。

对于水库移民研究，宏观上多是从移民的安置管理方面出发，如：住房安置、产业安置、工作安置等方面;还有社会冲突及整合问题。微观上则是从移民社会保障现状等方面着手的。一些学者是从移民的产业安置方面来探讨，如河海大学孔令强等[2]首先分析了农业安置、非农安置和兼业安置3种传统移民安置模式的特点与问题，接着阐述了入股安置的“以集体土地使用权作价入股”和“以征地补偿安置费用入股”2种基本方式。杨志平等[3]针对广西库区移民的移民安置现状，总结出适合我国水库移民的安置模式。还有一些学者侧重于对失地农民的社会保障安置现状进行思考。如卢海元[4]、杨一凡[5]认为很多地区的失地农民的社会保障安置方式是以“土地换保障”来进行的。

1 丹江口水库移民安置及后期扶持管理现状

1.1 解决库区移民安置问题的基本原则

1.1.1 坚持移民安置与社会保障有机结合的方向。

由于库区地处农村山区，生存环境较为复杂，人民生活水平低下。因此，之前出现过种种弊端的一次性赔偿式和包办式等安置方法不宜再采用。同时，传统的“以土安置”很难适应水利工程移民的要求。鉴于此，应该结合实际情况，持移民安置与社会保障有机结合的方向，将水库移民社会保障纳入失地农民社会保障体系。从而达到以安置为兜底——确保失地农民可以生存，社会保障为补充——失地农民的日常生活得到保证，二者相互影响，既能解决移民的燃眉之急，也能为解决后顾之忧提供完善的制度安排。

1.1.2 坚持地方政府负责地区移民生存发展的原则。

社会保障是国家以国民收入再分配方式为全体社会成员的基本生活提供安全保障的制度安排（国办发〔2006〕29号）。移民安置政策落实到地方，就是要结合社会保障的理念为方向，从人民的迫切需求出发，充分满足移民生存和发展需要，维护移民群众合法权益，实现分级管理，将地方政府应作为责任主体。因此，地方政府就负有在特定条件下向公民提供基本生活保障的义务。

1.1.3 要加强对移民工作的全程跟踪管理。

首先，前期调查要实地考察，事先确定安置标准，不可“一刀切”，既要使移民安置规划做到统揽全局事无巨细，同时也要使政策结合实际情况可以落地。其次，要实现工作进度进行专业评测，在此基础上进行投资预算并加强监督管理。再者，在移民安置工作进入尾声时，做好对移民工作进行验收，确认移民安置的情况是否得到落实。最后，做好后期补贴完善工作。推行各种利好、惠民行动，确保专项资金按时足量到位，解决遗留问题，切实改善和提高移民生活水平。

1.2 移民后期扶持管理状况

移民数量众多，由于水库移民绝大多数为农村移民，在安置方式上，除了少数转为城镇人口外，基本上采取农村就业方式安置。

1.2.1 有土安置困难较突出。

随着我国城市化进程加快，人多地少的状况愈演愈烈。因为移民在迁移之前生活于河谷地带，耕地肥沃。搬迁后，耕地面积急剧下降，人均耕地面积少，土地贫瘠，据资料显示，移民不仅存在着土地面积锐减的问题，而且移民所分配到的土地多位于高坡山岗、水土流失或沿江无人耕种的土地。要使迁移农民获得的土地达到原有的数量已经是比较难的事，更不用谈土地质量的状况。土地问题得不到解决，移民就无法共享经济发展成果，就会被边缘化。这是移民生活窘迫的主要原因。

1.2.2 现有社会保障安置理念的缺陷。

通过分析有关移民安置问题的研究，不难发现失地农民的社会保障权利更像是拿原有的土地价值交换的。土地在农村不仅有为人熟知的生产功能，而且还具有就业、养老、医疗等社会价值。在农村社会保障缺失的情况下，土地的保障功能不可忽视。“从责任主体来看，社会保障主要是政府的责任和义务，而土地保障则将农民的生活保障系于土地这个生产要素之上，责任主体是土地;从分配层次上看，社会保障是再分配手段，而土地保障是通过土地产出物来保障农民的基本生活，主要属于初次分配的层次。同时，农民对土地的依赖程度也正随着农村经济生活条件的改善而在逐渐弱化”[6]。尽管当前的实际情况仍然是农村的社会保障发展处于起步阶段，但从统筹城乡医疗保障的进程上看，我国最终是要建立基本覆盖城乡居民的社会保障体系。因此，社会保障与土地保障并不具有内在的一致性，不能将土地保障等同于社会保障。

1.2.3 移民的心理障碍。

对现状的不满导致心理不平衡，不利于社会稳定。不管给予移民多少补偿，都无法改变他们失去原有的生产生活资料，并且损失了原有的社会网络资源的现实。如果生活状况得不到及时改善，就很容易引起不满心理。

2 移民安置管理中的社会保障现状与面临的挑战

2.1 移民的社会保障现状

2.1.1 基础保障问题较复杂。

首先，就土地问题来说，土地是农民的安身立业之本，失去原有的土地意味着赖以生存的生活保障不复存在。其次，移民在搬迁之后，会有一系列直接损失和间接损失。直接损失如一些移民的副业设施丧失，造成收入单一化。间接损失主要是由于耕种方式的变化造成的，如原有的农具闲置和丧失作用，农民无奈只得折旧进行处理。此外，移民搬迁前以种植果树等种植业为主，一年一季，有大量的农闲时间;而搬迁后，只能选择耕种农作物，工作较繁重。这都无形中增加了种植成本。

2.1.2 就业保障状况不容乐观。

农民的就业岗位是植根于土地之上的，失去了土地就没有就业岗位了。失地农民在农转非的过程中，由于自身的劳动技能与就业素质不高，所以在工作竞争中自然而然的处于劣势[7]。长久以来从事农业生产的惯性思维，大部分农民是没有从事二三产业的经验的。即使部分农民想试着经商，也缺少资金的支持，仅有的征地补偿款也仅够满足较短时间内的基本生活需要。

2.1.3 养老保障状况亟需重视。

农村养老方面，尽管我国已经出台了“新农保”政策，但大多数农民的思想观念还是处于土地保障、家庭保障的固有模式下。即使一部分人愿意缴纳养老保险金，但也是处于最低的水平，保障水平也有限。所以，土地保障方面的收入是目前我国农村养老的重要支柱。当用于赔偿的征地补偿款用完时，养老问题就遇到了极大的挑战。同时，农村养老的另一重要形式——家庭养老的保障功能也受到了一定的冲击。一随着“农转非”的进程，青壮年一般选择去外地打工，出现“空巢老人”。二是过去计划生育政策的影响，使农村家庭规模也趋于小家庭，传统家庭的养老功能也在不断弱化。

2.1.4 媒介宣传的效度不够。

媒介宣传的作用在当今的时代已经不容忽视，尤其是在重大政策进行推行时，有效科学的宣传能够保证政策的顺利推行。但当前针对移民工程的的媒介宣传存在效度不够的问题。主要是在2个层次上：一是只注重官方话语宣传，民间话语欠缺。为了使政策阻力减少，安抚移民情绪。主流媒体在宣传时先入为主，强调移民的大无畏精神，这本身无可厚非。而现实情况是，官方媒体往往厚此薄彼，掩盖了光荣移民工程背后，移民对于民生问题的迫切诉求。二是官方话语中只注重后期宣传，前期宣传欠缺。如果加强前期宣传，使移民增强对未来生活的向往，消除心中的焦虑，那么就会使移民工作更加顺利进行[8]。

2.2 移民安置工作遇到的困难

2.2.1 丹江口库区自然资源状况严峻。

丹江口库区地貌类型以丘陵和山地为主。库区陡峭，地表松散，且强对流天气频繁，造成水土流失特别严重，并且存在不合理利用土地的问题。各县现有耕地垦殖强度大且采用不科学耕种方式，导致很多原本适合耕种的土地肥力下降，导致减产甚至绝收。随着人口的不断增加，库区自然资源不断遭到榨取与破坏。 大坝的建设也会占用大量土地，原有已经趋于饱和的可用耕地会进一步减少。因此，库区的自然资源环境压力将进一步加大。

2.2.2 水库移民社会保障安置方式不合理。

实践中，一般建设项目移民安置采取综合区片地价/统一年产值+失地农民社会保障的安置方式;而水利水电工程建设项目则采取前期补偿（被征收耕地前3年平均年产值的16倍）+后期扶持的安置方式[9]。首先从实际情况来看，可以看出水库移民的安置方式与失地农民的安置方式是存在差异的，水库移民是存在社会保障安置方式上缺位的，从公平角度来看已经不太合理，因为水库移民也是失去了赖以生存的土地资源，为地区乃至国家相关项目做出了较大牺牲，因此应该享受与失地农民相同的社会保障待遇。其次，补偿机制不太合理。“被征收耕地前3年的平均年产值的16倍”如果采用3年平均值的话，失地移民的的利益可能是受损的。农副产品的价格有较大的浮动，如果近几年的农副产品价格持续走低，那么毫无疑问农民的征地补偿一定受损。

2.2.3 库区移民素质偏低，就业问题严峻。

就业不仅是民生之本，也是社会的稳定器、减压阀。大量的移民迁入，要使移民的生活可持续，不可忽视的就是就业问题。移民在占用大量经济资源的同时是否能够有能力与当地人展开良性竞争，并且可以在新环境中立足是值得重视的问题。而由于丹江口库区地处山区，绝大多数为农民，相对于迁入地居民来说其自身的受教育程度、劳动技能以及劳动经验都不占优势，这样的现实不仅给失地农民再就业增添了困难，也不利于地区的创新型发展，从而加大了库区移民的难度。

3 进一步做好丹江口水库移民安置管理工作的对策建议

3.1 构建合理完善的社会保障安置体系

由于移民大多数都是农民，那么在沦为失地农民以后，如何在最大程度上补偿失地农民的损失就是有关部门应该着重考虑反思的问题。关键是提高失地农民的增收、稳收能力，使其能够抵御市场化的冲击。因此，应以维持被征地农民的生计可持续为导向，以保证征地农民生活水平不因失地而降低为要求，以失地农民合法利益被保障为原则，以综合考虑被征地农民年龄、就业技能及意愿等为准绳[6]，探索多元化的安置方式和方法。此外，相关政府应将失地农民纳入社会保障体系，加强政府的社会保障责任与力度，切实履行我国在2020年之前基本建立覆盖城乡的社会保障制度。

3.2 发挥库区特色，为移民创造就业门路

由于移民群体中农民占据了大多数，所以应结合当地特点，以农业为基础，发展农业首先要以保证粮食稳定增长为前提。另外，有条件的地区可以发展建材行业、食品加工业等。地方政府应大力扶持旅游业，加强宣传，利用好当地旅游资源形成规模化、高质量的民宿体验、农家乐等配套产业。同时，库区经济的发展离不开完善的社会化服务体系，如就业离不开技术、技能培训服务，经商离不开信息、银行贷款以及供销服务，即多功能的移民安置区社会化服务体系有利于向专业化、产业化、规模化特征的商品經济转化。同时，应对有求职意愿的失地农民提供受教育和培训的机会，从而使他们适应市场的需求，改善在激烈的市场上处于明显弱势的现状。

3.3 权衡移民和本地人不同利益要求

毫无疑问，移民群体在政治、经济、文化和社会任何方面都是不占优势的，这种局面可以从两方面分析：一是移民自身方面。大多数工程移民都是被动移民，他们来到陌生的环境生活，在心理上始终上是把迁入地当作是暂居地，没有扎根于此的情感。另外是本地居民方面。资源是有限的，有限的资源不得不分配给大批移民，致使本地居民心中难免有不适。这些都不利于移民安置工作的顺利进行。所以移民工作要兼顾移民利益与本地人利益，既要使移民有融入新家园的情感转变，也要使本地人明白移民的迁入带给他们的是共赢，而不是损失。

3.4 均衡文化差异带来的需求

生存空间的巨变除了给移民带来了生活方面上的差异，还在很大程度上影响了移民的文化生活。移民离开故土来到一个全新的陌生环境，他们需要适应各种文化，调整各种心理上的差异，此时安置政策作为一种外力就是需要消除这种不适应。移民的物质需求决定了移民生活质量，而文化方面的适应与否决定了移民的幸福程度。鉴于此，安置政策可以从语言交流、婚丧媒娶、村规民约、风俗习惯等方面消除移民心中的隔阂，使其尽快融入新生活。

3.5 平衡官方与民间的话语诉求

绝大多数的移民迁移都不是他们自愿发起的，移民已经在既定事实中处于相对不占优势的地位。那么在话语权上要对移民群体充分倾斜，使他们能够有渠道表达自己的看法，有权力争取自己的权利，有平台参与移民安置政策的制定。官方媒体在从宏观上引导舆论的同时，不可忽视移民对于切身问题的诉求。只有做到官方与民间话语权的平衡，才能形成良好的联动机制。于官方来说，给予移民群体充分的话语权，移民群体本身就能作为媒介进行政策宣传，可达到事半功倍的效果。于移民来说，话语权能够得到保证，会使他们感觉受到尊重，会增强他们对社会的信任感，对移民工作的顺利进行乃至社会稳定都有积极作用。

参考文献

[1]陈丽媛，李新民，何百根.南水北调中线工程中丹江口库区移民迁建问题及对策[J].国土与自然资源研究，2004（2）：64-65.

[2]孔令强，施国庆.水电工程农村移民入股安置模式初探[J].长江流域资源与环境，2008，17（2）：185-189.

[3]杨志平，胡宝清，赖玺婷.广西库区移民安置问题分析及其安置模式选择[J].广西师范学院学报（自然科学版），2006，23（S1）：45-49.

[4]卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想[J].中国农村观察，2003（6）：48-54.

[5]杨一凡.失地农民的征地补偿与社会保障：兼论构建复合型的失地农民社会保障制度[J].财经科学，2008（4）：115-124.

[6]黄健元，潘付拿.论被征地农民社会保障安置的局限与出路[J].河海大学学报（哲学社会科学版）， 2014，16（4）：41-45.

[7]凌文豪.论失地农民社会保障体系的构建[J].经济问题，2010（2）：99-102，120.

[8]刘方方.记忆、交往、重构——南水北调移民身份认同研究[D].合肥：安徽大学，2016.

[9]陈绍军，顾梦莎.水库移民纳入社会保障的必要性和可行性研究[J].人民長江， 2013，44（5）：100-102，106.