中国共产党政治巡视的历史变迁及启示

夏婉玉 颜杰峰

摘要：政治巡视是新时代党内全面提高政治思想、提高政治站位的制度性安排。十八大以来，通过多轮巡视的结果，发现巡视过程中产生的诸多问题，都是政治问题。结合当下党内从严治党的现实诉求，理顺自新民主主义革命时期发端的巡视与党的十八大之后新提出的政治巡视机制之间的关系，理解政治巡视脉络发展，有助于更好的推动政治巡视工作向前发展。

关键词：中国共产党;政治巡视

中图分类号：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.03.003

党的十八大以来，党内监督机制不断完善，巡视作为其中的一项重要制度，在全面从严治党中不断发挥着反腐尖兵和利器的作用。随着从严治党要求的不断提高，新时代巡视工作的侧重点开始向着政治巡视的方向深化。政治巡视致力于唤醒广大党员特别是“关键少数”党员干部的党章党规党纪意识，真正解决党内思想根源问题。可以说，政治巡视是巡视工作的核心和灵魂。

一、中国共产党政治巡视的历史渊源

要深刻认知十八大以来的政治巡视，有必要了解其前身——即党在不同历史阶段巡视制度历史的演变。中国共产党自诞生起，就将党内自我革新、自我净化作为一项重要任务。1922年党的二大上首次提出“中央特派员”，即“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[1]（P16）这里的中央特派员可以看做是巡视员的早期称谓。同时，在中共二大上通过的《关于议会行动的决案》指出：“省会、市会、县会议员绝对受中央执行委员会特派员和区及地方执行委员会监督和指挥”，以及“省会、市会、县会议员各项的演稿须预先交中央特派员和区及地方执行委员会审正。”由此，我们可以初步了解到，早期党的巡视员的职责范围就有涉及监督、指挥和审正。1925年，在中央颁布的《对于职工运动之议决案》中，提出特派巡行员，将中央特派员的职责权限推向地方，并增加了巡视的宽度和广度，使之在范围上有所扩大。同年10月，中央执行委员会召开扩大会议，决定设置“中央特派巡行的指导员”。[1]（P67）1926年《共产国际第七次扩大执行委员会会议中国问题决议案》中，再次对巡视员的称谓进行了探索，提出“特派巡视员”。中国共产党早期巡视员有中央特派员、中央特派巡行的指导员、特派巡行员、特派巡视员等不同的称谓。1928年10月，中央发布第五号通告《巡视条例》。该项条例强调了巡视工作的重要性，对巡视工作人员的选择标准、数量、职责、工作任务以及巡视的时间等都做了明确的规定。这是中国共产党对巡视工作内容的首次具体阐明。随着巡视工作的不断开展，1931年5月，中共中央颁布了《中央巡视条例》，对中央巡视工作人员的遴选条件、工作方法、工作职权、基本任务等各个方面都作出了规定，条例还规定，各地党组织应该依照中央巡视条例建立自己的巡视制度。[1]（P401-405）1938年的中共六届六中全会提出，为了解下面的情况，便利于工作上的指导，“上级党委得向下级党委派遣巡视员”，[2]（P769）这就将巡视工作纳入党内法规体系，其意义不仅丰富了这一时期的巡视制度，也为今后一段时间内开展的巡视工作奠定了深厚的基础。

党的巡视制度在加强党内监督、建设良好政党形象方面发挥了重要作用。后来，随着全面抗日战争的爆发和紧跟其后的三年解放战争，革命形势日益严峻，党的巡视制度陷入了发展的滞缓期。新中国成立之后，国内各项事业百废待兴，基于当时国内各行各业奋勇进步的生存环境，这一时期党的巡视制度未能有所发展。20世纪50年代末期，对国内外形势上的错误判断使得中国共产党在党内监督等重要问題上做出较大调整，专门的监督机构甚至被撤销，对巡视制度的探索也就此中断。这一情况在1978年召开的党的十一届三中全会后得到了扭转，恢复党和国家的监督制度被提上正式议事日程。在这种背景下，党的巡视工作作为党内监督的一个有效途径，以一种新的姿态重新回到人们的视野中。

1978年通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》提出，废止设置专案机构对干部进行审查监督的制度，成立以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会。中纪委的成立，奠定了改革开放后巡视工作的重要基础。1990年，中共十三届六中全会提出，中央和各省、区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视工作小组。[3]（P936）由此，巡视制度在搁置多年后再次开始发挥其作用。之后，1996 年的中央纪委六次全会把巡视制度当作党内监督的五项制度之一来加以强调。[4]（P421）随着党对巡视工作的愈加重视，巡视频次也在慢慢增加。在1996年到1998年，中纪委先后派出7批巡视组，对全国18个省（区）和部委进行了巡视。[5]（P31）此外，2000年，中央决定由中央纪委和中央组织部联合成立中央巡视办公室，并派出巡视工作小组，监督检查的重点是省部级领导班子尤其是主要负责人。这一设置体现了巡视工作独立性的提高，巡视工作方向的明确化。同时，在这里强调的巡视对象为省级党政班子特别是主要负责人，同后来的政治巡视强调的巡视对象“党政一把手”“关键少数”基本相同，这就意味着在党的十五大期间，巡视工作的目标指向就有向政治巡视转向的趋势。

2002年，中共十六大报告提出要“建立和完善巡视制度”。[6]（P557）它标志着巡视制度在党内监督体系中重要抓手的地位被正式确立，巡视制度由此进入快速发展阶段，各级巡视机构不断发展，在规范中求创新，在工作中求发展，取得了一系列好的发展。2003 年，中央颁发了《中国共产党党内监督条例（试行）》，首次规定了中央和省级党委建立巡视制度、开展巡视监督的相关内容，确定了巡视制度在党内监督的重要地位，被列为党内监督的十项制度之一。这一条例的颁布，标志着党在反腐问题上开始由被动向主动、由事后监督向事前防范转变。随后，中共十七大报告进一步强调要“完善巡视制度”，中共十七大党章正式将巡视制度写入，之后党的巡视工作步伐加快。2009年，中央印发《中国共产党巡视工作条例（试行）》，正式组建中央巡视工作领导小组，以中央巡视组替换原中央纪委、中央组织部巡视组，以中央巡视工作领导小组办公室替换原巡视工作办公室。自此，在更加完善的中央巡视组组织架构下，巡视工作迎来了发展的黄金期。

二、党的十八大以来政治巡视的提出及其发展

新民主主义革命时期党的巡视制度不断完善，在实践中发展和总结，逐步形成了较为成熟完备的制度化体系。但是不可否认的是，这一时期的巡视制度也有着诸多的不足，自身任务设置的广而杂，不仅承担了监督监查的任务，还承担指导地方党支部工作开展、发掘地方优秀干部等任务。这些冗杂的工作事宜在一定程度上使得巡视工在这一时期的发展受到了很大的阻力。

党的十六大以来，巡视工作在探索中发展，逐步实现了自身提高，并且形成了一套日趋完备的制度体系，得到了中央的充分肯定和广大干部群众的积极评价。党的十八大后，习近平总书记科学把脉新时代巡视工作脉搏，强调要在政治高度上突出党的领导、在政治定位上聚焦全面从严治党、在政治要求上抓住党的建设。他指出，“如果什么都过问，回来主要报告经济社会发展等方面问题，党风廉政建设方面的内容反而成了陪衬，那指导思想就不明确了”。[7]（P200）

在2015年中央第八轮巡视工作动员部署会上，王岐山首次提出政治巡视这一定位。他强调，巡视不是业务巡视而是政治巡视，巡的是“关键少数”，即党组织和党员领导干部。政治巡视，顾名思义在于政治操守上的巡视，这与党的政治建设有着极大的关系。政治巡视的内涵和外延，可以概括为两个方面。第一，从对象上来说，政治巡视所巡视的不是哪个地方、部门、企业，而是那个地方、部门、单位的党组织和党员领导干部。第二，从内容上来说，政治巡视，就是要立足于政治立场，聚焦全面从严治党、反腐败斗争、选人用人等重大政治问题，重点巡视党组织是否能很好地坚持“两个维护”，能否很好地贯彻执行党地路线方针政策，能否很好的发挥领导核心作用。政治巡视是党的政治建设在监督体系上的重要一环，在党的政治建设如火如荼开展的关键时期，政治巡视坚持把准政治导向，深化政治立场，严守政治原则，时刻牢记政治立场、政治纪律、政治规矩，以此作为巡视监督的工作规划和执行标准，政治巡视意在整肃党政一把手和关键少数的政治意识问题，使其真正把政治纪律内化于心，外化于行。也正是基于此，政治巡视在当下从严治党、加强政治建设中得以施展其特定的功能价值。

在政治巡视这一新定位首次成功亮相后，不到半年时间，习近平总书记在听取中央第八轮巡视情况汇报时，就针对汇报情况明确提出政治巡视定位要求。[8]随后在中央第九、十轮巡视中，中央巡视组立足政治巡视这个定位，发现了中央和国家机关诸如“四个意识”不强、“灯下黑”、管党治党宽松软等问题。可以说，政治巡视是一把匕首，稳准狠的瞄准了巡视中发现的问题及其始作俑者背后政治意识不到位的现象。因此，强化政治巡视，能够在不同角度下净化党内政治生态。对内来说，能够使得党组织内部的关键少数提高自我纠察意识，牢牢守住内心政治底线和道德操守;对外来说，将党员干部置于反腐倡廉的前沿阵地，增加社会各界对于这一群体的关注力度，拓宽多样化监督渠道。这样既有助于把权力关进笼子里，减少“关键少数”犯错误的机会，避免党的干部陷入错误沼泽;又能够树立党内领导集体洁身自好的政治形象，使其能够更好的为人民服务，扩大政治影响力。此外，基于巡视反馈结果中多次出现的基层党组织软弱涣散，机关党建工作薄弱等情况，深化政治巡视还有助于加强基层党组织建设，使党建工作更好的贴近人心，增加党执政公信力。

随着政治巡视在实际巡视工作中重要性的不断提升，2017年 10月，党的十九大报告针对巡视工作明确提出了“深化政治巡视”的具体要求，为政治巡视在今后巡视工作中的开展提供了严格化的行为准则。随后于2018年1月中国共产党第十九届中央紀律检查委员会第二次全体会议提出制定中央巡视工作规划，通过政治建设高度深化政治巡视的深度和宽度。之后，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，经党中央同意，中共中央办公厅颁发了《中央巡视工作规划（2018—2022）》。这份《规划》紧跟党的十八大精神和习近平关于巡视工作的讲话精神，对如何深化政治巡视提出了明确要求，并进行了一系列部署，确定了十九届中央巡视工作的路线基调、任务方向。在这一《规划》的指导下，在十九届中央第一轮巡视工作动员部署会上，中央巡视工作领导小组组长赵乐际就如何深化政治巡视提出了明确要求，作出了具体部署，要求按照“六个围绕、一个加强”深入开展政治巡视工作。在随后的十九届中央纪委三次全会上，对政治巡视做出重要部署。

中共十八大之后，以习近平同志为核心的党中央把党的政治建设摆在突出位置，形成了鲜明的政治导向。作为党的纪检监察体系重要一环的巡视监督，基于自身工作属性，从党的政治建设中不断吸收养料，深化了自身角色定位，在党十八大以来的巡视工作中，发挥了重要作用。在最近开展的十九届中央巡视中，突出净化党内政治生态，共发现违反政治纪律、政治规矩等问题122个，十九届中央两轮巡视共受理信访49万余件次，推动解决了一批党内政治生活不严肃、党内政治文化不健康、跑官要官、买官卖官、搞“小圈子”“小山头”问题。可以看出，政治巡视在新时期的作用不断凸显，并且作为巡视工作的“根”和“魂”，不断在实际工作中得到应用。

三、几点思考

政治巡视作为党内巡视制度在新的历史起点上的科学定位，在制度化定位上已然有了清晰的目标指向，但是在实践操作中，还存在着一些导向把握不到位的情况，需要特别关注以下几个问题。

第一，处理好政治和业务之间的关系。做好巡视整改工作的重要前提，是正确处理好政治和业务之间的关系。巡视工作必须把讲政治的要求落实到具体业务工作中去，政治是生命线，业务是政治的具体体现。在历次中央部署的重要工作任务上，可以看出，在工作内容的设置上大多是业务型工作，但是在实践过程中的衡量标准则都是政治要求。要科学把握政治与业务的关系，必须从政治的高度来观察、分析和解决问题。作为政治监督导向功能的政治巡视，要善于从自身的业务工作范围中审视目标对象的政治意识问题。简单地来说，即在具体的工作中善用政治视角，全面审视被巡视党组织工作，从而引导党政各级机关组织在处理各项政治事务中坚持正确的政治方向。同时，在巡视规划安排的各个阶段，既要防止出现唯业务论，也要避免陷入脱离具体业务空谈政治。

第二，把形式主义、官僚主义作为深化政治巡视的重要内容。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上的讲话中指出，要从政治建设的高度，力戒形式主义、官僚主义。全会在部署2019年工作时提出，要“以党的政治建设为统领，坚决破除形式主义、官僚主义。”形式主义、官僚主义不仅是作风问题，也是严肃的政治问题。十九届中央纪委三次全会彰显了党中央反对形式主义和官僚主义的坚定决心和鲜明态度。作为党的十八大以来反腐尖兵利器的巡视工作，在深化政治巡视这一定位之后，以形式主义、官僚主义作为政治巡视工作的切入点，集中审查党员干部不作为、不负责、不担当，贻误工作、劳民伤财的形式主义倾向，以及官本位思想严重、权力观扭曲的官僚主义倾向。形式主义、官僚主义问题，根子还在“关键少数”，必须从领导机关和领导干部抓起。在实际的巡视工作中，对党政一把手及其关键少数要关注并提高其政治敏感度，从严惩处政治意识不到位的党政干部。通过政治巡视推动效应，增强“关键少数”政治担当，教育、引导其直面具体问题，从贯彻落实党中央重大决策部署到召开会议、起草文件等各个方面，主动排查、带头整改可能或者已经存在的形式主义、官僚主义问题，形成示范效应。通过这个示范效应，立足政治巡视这个导向，将整改形式主义、官僚主义深化到各行各业党政军学民之中，在全社会达到整肃政治生态的良好效应。

第三，围绕被巡视党组织职能职责开展政治巡视。十九届中央纪委三次全会强调，要紧扣被巡视党组织职能职责，着力发现落实“三个保障”（保障人民群众义务教育、基本医疗和安全住房）方面存在的责任、腐败和作风问题，违反党的“六项纪律”（政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律）、搞“七个有之”（搞匿名诬告、制造谣言的有之;任人唯亲、排斥异己的有之;搞封官许愿、弹冠相庆的有之;搞团团伙伙、拉帮结派的有之;搞自行其是、阳奉阴违的有之;搞收买人心、拉动选票的有之;搞尾大不掉、妄议中央的也有之）等问题。这就在客观上要求巡视工作必须紧密结合被巡视党组织的职能职责，紧盯被巡视党组织的“关键少数”，尤其是一把手和第一责任人，紧紧扭住被巡视党组织的主体责任，强化追责问责。在巡视工作中，要从政治的高度出发，提高发现问题的能力，全面审视被巡视党组织工作。此外，在巡視工作整改中，善于用钉子精神进行监督，推动被巡视党组织和领导班子尽职负责，将巡视整改落实到位，重点检查整改责任落实到位不到位、措施制定具体不具体、整改成效明显不明显、人民群众满意不满意、追责问责落实不落实等情况。紧扣职能开展巡视工作是完善政治巡视格局网的航向标，落实巡视工作规划和巡视问题整改，强化主体责任制，紧扣职能开展工作，这样才能更好地强化被巡视党组织责任主体意识，利用政治巡视这个导向功能，推动全社会形成风清气正的良好政治生态。

参考文献

[1]中国共产党组织史料（第8卷）[M].北京：中共党史出版社，2000.

[2]中共中央文件选集（第11册）[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

[3]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1991.

[4]中共中央纪律检查委员会办公厅编.中国共产党党风廉政建设文献选编（1921-2000）（第4卷）[M].北京：中国方正出版社，2001.

[5]罗孟涵.中国共产党巡视制度概述[M].天津：天津人民出版社，2010.

[6]江泽民文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[7]习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[8]李志勇.十八届中央实现一届任期巡视全覆盖——兑现党内监督无禁区的庄严承诺[N].中国纪检监察报，2017-07-11.