推进基层行政事业单位内部控制建设的建议

夏玉中

摘 要：目前，很多县乡基层单位内部控制工作还处于初步建设阶段，有的单位对内控建设重视不够，内控措施抓得不力。本文通过对当前行政事业单位内部控制建设存在问题进行分析，提出了加强单位内部控制建设的相关建议。

关键词：行政事业单位;内部控制;问题;建议

行政事业单位内部控制是加强单位经济风险防范和管控的重要措施，是财政资金、资产使用管理安全的一道重要门槛。2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，部署实施这项工作，2015年印发了《关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2017年印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，逐步强力推进这项工作的实施。

一、基层行政事业单位内部控制建设存在的主要问题

《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施以来，各级财政部门率先推行，逐步带动使用财政资金的其他行政事业单位跟进，行政事业单位内部控制工作取得了一定的成效。但是目前，基层行政事业单位内部控制还处于初步建设阶段，存在一些突出问题。

1.对内部控制建设不够重视，缺乏自觉执行单位内部控制规范的内生动力

以某区直单位为例，2017年某区直单位152家预算单位编制的内控报告显示，有98个单位内控工作总体评价差，50个单位内控工作总体评价中，4个单位总体评价良。在这98家总体评价差的单位中，有5%的单位没有成立单位內部控制领导小组，没有建立单位内部控制机构;有50%的单位没有制定内部控制制度和流程图;有80%单位没有开展内部控制考核评价工作。有的单位管理者对单位内部控制规范是干什么的不清楚，单位分管领导和财务人员对内部控制建设也不知道如何去抓。虽然财政部门从2017年起要求各级行政事业单位编制内控报告，通过内控报告的形式推动各单位内部控制规范的落实，但基层单位对这项工作重要性认识不够，主动性不强。

2.财务队伍结构和人员素质不能够适应内部控制工作的需要

单位财务人员是单位经济经济活动的主要参与者，单位财务人员的职业素质和业务能力对单位内部控制建设产生直接的影响。目前，有的基层单位的财务力量比较薄弱，影响了单位内部控制规范的顺利实施。

以某区直单位为例，某区直单位有152家预算单位，成立财务股室或设置会计岗位有127家，大的单位有会计人员4至5人，一般单位有2名会计人员，还有39家单位会计人员只有1人，承担单位所有的财务业务管理。全区共有会计人员391人，有会计本科或专科学历112人，其中高级会计师4人，中级会计师22人，助理会计师76人。从事会计的人员中，有一半以上人员都是兼职，有的财务人员没有会计工作经历，对会计业务不熟悉。单位财务机构和人员是承担单位内部控制主要力量和抓手，财务人员对内部控制流程不清楚，对内部控制的关键点抓不住，单位内部控制的成效较差。

3.没有建立较为完善的制度体系

有些基层单位对“三公”经费、财务收支、资产管理制定了较为具体管理办法，但对预算、政府采购、建设项目、合同管理等还没有制定具体的制度。有的单位制定的制度内容庞杂、程序烦琐，执行起来难度较大;有的单位制定的制度内容空洞，没有可操作性。

4.内控管理与业务管理不协调

有的单位内控办公室由监察室主任兼任，有的是单位办公室主任兼任，有的是单位财务负责人兼任。有的单位监察室主任、办公室主任对财务管理不熟悉，又很少与财务人员沟通，甚至在单位经济活动中不按程序办理，违反行政事业单位内部规范的现象时常发生。很多单位内控办公室与财务股室的权责关系未明确，工作上互相扯皮。而单位财务股长兼任内控办公室主任，既当发球员又当裁判员，产生财务风险的可能性加大。

5.内部控制执行上流程不清晰

有些基层单位在内部控制执行上流程不清晰，关键点抓不准，造成在预算、收支、资产、政府采购、建设项目、合同等业务层面问题多发。有的单位会计、出纳一人担任，一个人负责货币资金的全过程办理。

在预算编制工作中，有的单位由财务人员拟订草案后，单位主要负责人审核一下就报送财政部门，单位没有召集相关股室会商，没有召开领导班子会议研究，预算不准。

在收支管理上，有的单位大额支出没有召开领导班子会议研究，只是班子内部少数成员知情。有的单位收支票据管理不规范，甚至仍有白条入账。

在资产管理上，有的单位添置固定资产和处置固定资产，没有履行向县（区）国资部门报批的手续，处置资产的收入没有缴入国库，而是留在单位自用。有的单位国有资产卡片更换不及时，新购置的固定资产没有及时入账，出售和报废也没有及时销账，造成账实不符。

在政府采购上，很多单位没有编制采购预算习惯，需要时再临时追加，购买时也不愿意走招投标程序。

在建设项目管理上，有的单位项目申报前没有经过科学论证，项目资金预算不准确，有时预算资金数额大，但实际支出小，造成资金支不出去;有时工程支出超出预算，造成项目资金缺口较大，无着落。有的项目招投标不规范，未经过招投标程序，单位直接议定施工单位。在合同管理上，随意变更合同的现象时有发生。

这些问题的存在，反映了部分基层单位对内部控制工作没有引起重视，《行政事业单位内部控制规范（试行）》还没有成为单位经济活动的行动指南，还需要进一步完善落实。

二、推进基层行政事业单位内部控制建设的建议

1.加强宣传，提高基层单位自觉执行内部控制规范的主动性

财政部要求基层单位每年编制单位内部控制报告，以全面落实内控建设。如果单位没有建立健全内部控制制度，平时很多工作没有严格按照内部控制规范操作，工作中没有留下痕迹，填好这份报表难度很大。

将“要我内控”转变为“我要内控”，各级财政部门要主动作为，加大宣传力度，利用会议、讲座等形式，通过典型案例，向单位管理人员宣传，增强单位管理人员的内控责任意识和风险防控意识。只有单位管理人员认识到了“我要内控”的重要意义，才有可能积极主动落实相关工作。

各级财政部门同时要注重对单位财务人员的培训，让他们明确内控的重要内容和关键环节，知道怎么去抓这项工作。单位要加强对全体工作人员的培训，让大家都知道内部控制的具体内容，形成共同参与的良好氛围。

2.建立内部控制组织体系，加强基层单位财会队伍建设，提高人员素质

单位要成立内部控制办公室，建立单位内控管理机构和业务管理机构。单位负责人要担任单位内控办公室主任，对内控工作要亲自抓，分管领导要具体抓，明晰内控管理机构和业务管理机构的权责关系，加强内控管理机构与业务经办机构的沟通协调。要建立问责机制，划清责任归属，落实责任制。

针对有的单位财务力量薄弱、业务管理松散的现状，建议独立设置财务岗位，选拔具有从业经验的人员，使从事财务工作的人员真正懂财会业务。今后要逐步招录会计专业大专以上學历的毕业生，充实到基层行政事业单位的会计岗位。县（区）人社、财政部门要加强对各单位财务人员的培训，提升他们的职业素养和业务能力。

3.完善内部控制制度

内部控制制度是实施内控建设的基础。目前很多基层行政事业单位的内控制度建设还是一个薄弱点，建议财政部门结合行业特点，总结一些单位的内部控制制度建设经验，逐步推广，各单位再结合本单位的实际情况进一步完善。制度要管用，内容要具体实在，简洁明了，可操作性强，易于大家执行。另外，内控制度要适应业务开展、内部管理等方面的变化，及时进行适当调整。

4.完善内部控制工作流程，及时查找风险点

基层行政事业单位的内部控制工作流程，实际上是单位在预算、收支、资产、政府采购、建设项目和合同等业务操作程序中的风险点和关键环节。有些单位的财务人员对业务流程不熟悉，制作完整的内控流程图存在一定的困难。这就要求各级财政部门要积极主动地指导各单位制作好内控工作流程图，找出工作流程中的风险点，要让单位管理者、内控管理机构和财务人员知道每个业务环节中的内控重点是什么，以及时查找风险点。

5.加强内控执行

一要增强单位管理者的内控意识。单位管理者要率先垂范，身体力行，这样才能充分发挥带头作用，抓好内控工作的落实。

二要规范核心业务的管控。单位内控重点要抓住资金使用这个核心，围绕预算、收支、政府采购、建设项目、合同管理等业务，按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求规范操作。比如，单位的预算编制、大额资金的支出、国有资产的处置等，都应召开单位领导班子会议研究，大额政府采购和建设项目要经过反复论证，严格规范地走招投标程序。

三要找问题。各单位要学会运用内控指标评价体系，适时发现单位内部控制的问题，还要针对纪检监察、巡视反馈问题、审计发现的问题以及县（区）人大预算审查、预算执行情况检查通报的问题，逐一梳理，及时采取改进措施。

四要运用信息化技术加强监管。目前，财政部门在预算、国库集中支付、国有资产管理、政府采购等方面，运用现代化信息技术手段对财政资金运行全过程进行监督，下一步要逐步向基层行政事业单位延伸，通过授权控制和节点控制防范风险，做到过程留痕迹、责任可追溯，全面提升内控管理的效率和水平。

五要建立激励机制。县（区）要把内控建设作为单位廉政建设考核的主要内容，对基层内控建设抓得好的单位给予表彰，对内控开展不力、问题较多的单位进行追责，增强单位管理人员抓好内控工作的主体责任意识。各单位要把内控工作与个人评先评优、干部任用提拔结合起来，增强内控工作的约束力，在单位内部形成抓好内控建设的良好氛围。（责任编辑：王文龙）