高校内部控制体系构建实施中的问题探究

侯龙 赵斌

摘 要：本文针对广西X高校在內部控制体系搭建实施过程中暴露出的诸多问题不足，展开研究探讨，并尝试提出相应的可行性改进意见，力求进一步完善高校内控，以促进教育事业发展。

关键词：高校;内部控制;体系建设

一、引言

2012年11月，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），意味着内部控制工作开始在我国行政事业单位全面展开。2015年12月，财政部又印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），进一步推动内控建设的完善，并要求到2020年，各单位基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。至此，各地区、各行业、各领域进一步细化政策要求。教育部于2016年4月推出了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号），为我国高校搭建内控体系提供了政策指引，各高校积极着手推进本系统、本单位的内部控制建设。

全面实施高校经济活动内部控制是加强教育经费监管的重要举措，是完善教育行政事业单位内部治理结构、建立现代大学制度的必然要求。通过开展学校内部控制建设，将学校发展战略、治学理念、管理要求融入学校治理、岗位授权、制度规范和业务流程，以风险评估、流程管理、信息沟通、有效性评价、缺陷改进等任务为抓手，切实增强全校教职工的全局意识、责任意识、服务意识和忧患意识，促进学校治理水平全面提升。但目前内部控制的政策法规多是对建设内容及目标等所做的要求，对具体实施方案、细则、机制等缺乏科学的管理技术和方法指导。笔者通过对广西主要大学正式展开内控体系建设调查发现，广西高校内部控制体系建设整体滞后现象普遍存在。本文基于笔者在广西X高校实地开展内控体系建设的实践，就内控实施中的主要问题进行探讨，提出可行性应对方案，从而有助于内控相关政策切实落地，真正发挥其应有的作用，加速内控体系在高校的建设实施。

二、问题的提出

内部控制体系建设在X高校大致分三个阶段进行。一是项目启动前期的准备，即自查自纠阶段。我们需要对学校的发展特征和所处的发展期进行界定，通过调查问卷统计、内控资料整理、内控现状访谈和内控理念培训等，对学校的内控环境和已存在的与体系建构相关的元素进行梳理和识别。二是项目启动后的整改重构阶段，也是整个内控体系建构的关键阶段。搭建学校内控体系组织框架，成立高校内部控制领导小组，明确岗位职责与分工。围绕预算、收支、采购、资产、工程项目、科研管理等业务领域的经济活动，梳理现行规章制度和业务流程，利用大数据、云计算等现代信息手段优化再造流程框架，构建信息化内控系统。以全面风险管理为导向，通过分析风险隐患，完善风险评估机制，固化风险点，提出有效的风险防控措施，建立与学校发展相适应、可落地的经济活动内部控制体系。三是对内控体系的监督检查，即改进提升阶段。通过对内控体系设计和运行有效性的综合审计评价，使学校内控体系得到不断修正完善。

整个内控体系建构是一个系统工程，需要全员参与，尤其是得到学校领导层的支持和重视。同时，内控建设不是一蹴而就的，需要在实际运行中紧密结合政策规定、形势变化以及学校管理改革要求，全面归纳、整合提升总结内部控制建设经验与成果，强化内部控制评价，持续推动改进与完善。广西X高校在积极推进内部控制建设中取得了初步成效，但在体系构建实施过程中也暴露出内部控制制度体系不健全，未能与流程设计有效融合;业务流程混乱，关键控制点模糊不清;控制措施分散单一，信息化程度低;内部监督评价浮于表面、流于形式，机构独立性差;内部控制专业人才队伍匮乏等问题。全面改善缺陷不足，健全框架设计，加快推进内控体系建设仍是单位未来一段时期工作的重点，直接影响着学校战略目标的实现。如何在新时期高校发展中做好内部控制设计，防控风险，抓住机遇，提升管理水平，是一个具有实践意义的问题。

三、高校加强内部控制体系建设的对策建议

1.完善内部控制制度体系，实现管理制度与业务流程的有机融合

每所大学都建立有自己的高校管理制度，它能有效规范师生行为，简化管理过程，提高办事效率，对高校实现发展的短期目标和长远战略有直接的促进作用。X高校在内控体系构建前期虽已下发了各业务领域的相关制度，但从内控视角审视已形成的制度体系并不健全。各部门应根据业务流程特点结合部门管辖范围、岗位职责进行全面梳理并查漏补缺，有机地将两者结合起来，编制“内部控制制度与业务流程对照整改表”，补充完善内部控制制度体系，形成管理制度与业务流程的对应关系，实现制度流程一体化管理。

在制度体系建设中，X高校结合业务流程框架，梳理学校现有制度文件，与业务流程进行匹配，逐步搭建起适合自身的制度体系框架。对收支业务管理上，财务与资产管理处针对占比较大的学费、住宿费收入先后出台下发《广西X高校收费管理办法》《广西X高校服务性收费和代收费管理办法》《广西X高校加强学生学费、住宿费管理的通知》等文件;对学校已入账的款项资金修订了《广西X高校货币资金管理办法》;支出方面，补充印发《广西X高校经费管理办法》，并根据人员支出、基本建设支出、科研支出、公务接待支出、差旅费支出等业务类别分别补充完善了相关的制度文件。在物资采购业务上，采购部门根据业务流程就不同金额的采购项目进行梳理，先后印发《广西X高校采购管理办法》《广西X高校招标采购管理办法》《广西X高校办公用品采购及管理办法》等。X高校通过专业的分析程序及方法，有效识别了制度体系中的结构缺陷，结合业务流程、风险识别评估及防控应对汇总编制“广西X高校内部控制手册”，完善并健全了内部控制制度体系。

2.优化再造业务流程体系框架，构筑信息化内部控制系统

经济活动业务流程的梳理与优化是确定风险点、选择风险应对策略的基础，也是高等学校内部控制建设的难点和关键。X高校围绕实现人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等主要功能对内部控制基本要素进行分析，从整体全局出发以全新视角审视原有业务流程，利用大数据、云计算、“互联网+”等现代信息技术手段搭建数据交换和共享平台，积极探索业务流程的信息共享中心，针对经济活动中涉及的制度规范、历年审计检查发现的突出问题、单位内部的管理需求、其他单位的经验与做法，通过测试进一步升级再造业务流程，整合横向关联步骤，剔除无效运行环节，缩短流程运行时间，优化关键控制节点，使现有流程框架更具科学性、效率性、合理性。同时整合原有分散的信息系统，变分散式管理为集约式管理，构建信息化内部控制生态系统。

X高校将内部控制与信息化有效集成，通過局部试点实施向业务全流程的信息化管理推进，分单位层级和业务层级共梳理出全面预算管理、工程项目管理、资产管理、物资采购管理、收支管理等数项多级次业务流程，形成内部控制流程文档，编制业务流程图，将流程关键环节固化到信息系统中进行控制。流程层级级次视管理层级、经济活动复杂程度以及风险防范等级、单位具体情况而定。

以物资采购业务流程（详见图1）为例，在计划编制方面，申购部门通过数据仓库平台应用历年采购计划及执行大数据智能生成年度采购计划，并依据学校中长期规划和本年工作安排视具体情况对此做出调整修改逐级上报;对采购计划的预算审核上，所有预算收支事先已在GRP—U8中实施了项目化管理设定，预算项目按指标进行分类，指标随同资金来源、归属部门、经济科目、批复金额等基础信息进行系统确认及初始导入。

以此为基础，采购计划的预算审核实现了项目的自动匹配，对预算内计划自动分配资金数额并加以审核，对超预算和预算外采购项目则自动导入至领导特别授权或无法采购程序;对计划编制的最终审定以及采购的后续报账付款环节，摒弃了以前预约排队的操作流程，师生员工可以不受时间地域限制，通过手机、电脑等通信设备登录系统完成自主借款、报账以及请求付款程序，各级管理人员和财务等职能部门按照相应权限实施网上审批审定，进行原始单据复核、采购合同查验，最终授权网上银行完成支付。物资采购业务流程的清晰再造成功实现了采购预算、计划编制、请购审批以及报账付款流程的无纸化和全网络化操作。而作为贯穿各经济业务活动的预算管理，同样结合系统财务软件完成了从预算编制、项目匹配、预算执行到决算分析的流程梳理。X高校通过有效构建大数据仓库架构平台，整合应用ERP、OA、GRP—U8等多项数据信息系统，同时在嵌入内部控制规范和控制手段基础上，完成了多项经济业务表单申请、审批、检验、复查、岗位牵制等信息化系统平台控制，自动规避和控制相关风险，推进各项业务活动标准化、流程化、信息化，减少人为干预和操作失误。

3.建立风险数据库，打造一体化风险防控体系

（1）分级次多维度识别评估风险，建立风险数据库。明确经济活动业务流程和业务范围后，针对流程运行中管理存在疏忽漏洞以及关键控制点模糊不清等现状，广西X高校以全面风险管理为导向，从学校内外部环境入手对单位层级和业务层级风险进行全面梳理排查，采用列举风险清单、问卷调查、专家打分、敏感性分析、情景分析等定性与定量相结合的技术手段，根据风险严重程度、发生可能性以及学校风险承受度，分级次多维度对学校当前存在的、可能会影响学校内控目标实现的各类风险进行收集、识别和评估。针对内部控制缺陷和管理薄弱环节，进一步明确风险责任单位，分模块列明各类缺陷的现状描述，成因分析、风险影响等。结合X高校自身实际，利用ERP等信息系统对各类风险进行分类管理，汇总收集形成危险性因素、控制性风险（或不确定风险）、机会风险等多种类风险数据库。在业务运行中，通过整套信息系统在各环节领域的风险节点控制，当实际操作违背系统设置时，会自动从风险数据库中筛选并调出风险可能性提示，中断业务操作流程。

另外，风险点的查找要突出重点，对发生概率较大、影响重大的危险性因素给予重点关注。着重对其内部控制的组织情况、建设情况、内部控制制度的完善情况、内部控制关键岗位人员的管理情况，财务信息的编报情况，以及预算管理、收支管理、资产管理、物资采购管理、工程项目管理、合同管理、科研管理、财政专项项目管理等进行深度分解与分析，绘制重大风险地图。同时，识别评估风险还应注意以下几点：一要注意搜集同类高校的风险点查找情况，关注审计检查结论;二要开展与业务部门的合作，从非财务的视角查找风险;三要密切注意“上下级单位之间、财务与其他业务部门之间、部门内部各岗位之间、不同经济业务活动之间”的结合部及关系，多是风险频发的关键节点。

（2）多措并举实施风险应对，打造一体化风险防控体系。广西X高校在已有的风险数据库基础上，对各类风险进行分级排序，有的放矢提出管理策略和解决方案。控制手段与方法，主要包括采取的具体控制活动、涉及的相关制度文件以及实施控制活动留下的表单证据文件等，会同业务流程、关键控制节点对应记录，形成学校的内部控制文档（如表1）。通过风险控制文档，将各流程风险点在信息系统中进行固化，并在各节点明确控制人和责任单位，建立岗位职责和权限指引。各项流程由风险节点进行串联，业务推进运行必将通过各个节点控制。对不符合操作规范存在风险隐患的经济活动就此中断，控制人有权拒绝审批并将其退回上一步或最初环节。

各高校因实际情况差异，面对风险所采取的应对策略亦有所不同。但节点控制应充分利用信息系统，结合不相容职务相分离、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、归口管理控制、单据控制等手段，多措并举，针对存在重大风险隐患的关键控制领域，在系统中设置重大风险预警提醒，做好突发事件应急处理机制。对已存在的控制缺陷制定缺陷整改计划并追踪整改过程，将内部控制的制衡机制和控制措施有效嵌入信息系统，并融入经济活动的决策、执行、监督、评价和反馈等各个环节，整体推进流程优化和风险管理，综合控制与防范风险发生，建立一体化风险防控体系。

4.全面加强内部监督与评价，整体提升内部控制有效性水平

（1）健全机构设置，加强专业独立性。内部控制的监督与评价是高校内控体系建设的重要一环，也是整个内控体系运行的有效保障，但在高校实践中往往成为最容易忽视的环节步骤。广西X高校推进治理结构与治理能力现代化，将内审、纪检部门有机联合成立学校内部控制监督检查小组。纪检监察部门侧重于对人事的监督、执纪、问责，而内审部门则从业务角度出发对内控有效性进行评价。监督检查小组由学校授权任命，对内部成员及小组独立性进行认真审查，并赋予内审部门足够权限，保障其深入到院校各个部门开展监督检查工作，充分发挥审计确认和咨询等附加增值功能。

（2）强化追究问责，建立考评机制。监督评价要有明确的程序、要求、范围和标准，设计内部控制执行评价基本框架以及报告结果的反馈与跟踪，定期召开内部控制运行效果分析研判会议。强化问责机制，明确责任主体，并将评价结果与学校绩效考核挂钩，建立考核评价机制，保障监督评价落到实处，避免浮于表面、流于形式。评价报告与整改落实要对外信息公开，接受公众监督促进内控体系完善。

（3）推动内控监督评价的信息化应用。利用现代信息技术手段对高校内部控制建设进行事前、事中和事后的全面监督检查。以X高校采购业务为例，GRP—U8管理软件在实现采购计划、采购预算、授权审批、网络报销、决算报表基础上，还在内部控制模块中设置了监督评价功能，用户可根据自身个性化需求，按照内控指标管理自动生成对采购关键岗位和人员设置、采购流程运作、采购计划完成情况、年度预算使用状况、采购明细额度剩余等的风险分析和评价报告，完成学校采购业务的全流程监控，形成从内控环境到监督评价的一体化闭环管理模式。

5.注重内部控制专业人才队伍建设

内部控制体系建构是一项专业性强且复杂的系统工作，除了相关配套资金支持以外，人才更是其成功搭建实施的内在核心动力。而体系建设涉及财务、审计、经济、法律、项目管理、计算机等多学科领域，但目前高校教职员工普遍内控意识薄弱，内控人员专业水平整体偏低，体系建构所需的高水平复合型人才更是紧缺。因此，高校在转型升级过程中要注重人才的引进与培养，打造一支专业素质过硬、综合能力较强的师资队伍。

首先，在人才引进方面应加强对高精尖人才的招聘力度，通过政策优惠、单位福利增加吸引力，并提供优质的平台使其能有效服务于单位内部控制建设。其次，应加强对内控专业团队的建设，定期组织专业培训和外出学习。通过定期集中培训、聘请专家讲座、组织与兄弟院校交流学习合作等多种形式使内控人员在更新牢固专业知识的同时，拓展对其他学科领域的知识储备，强化理论到实践应用的转化能力，整体提升内控人员的专业素质和综合素养。最后，加大对学校内部控制建设的宣传力度，定期召开相关会议就学校面临的实际问题以及运行效果进行分析，探讨解决方案;通过校园文化建设增强全体教职工的内控意识和全面风险意识。

参考文献

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2.李鹤，陈丽辉，梁禹.国家电网公司内部控制建设的创新及其启示.北京经济管理职业学院学报，2016（01）.

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（责任编辑：王文龙）