《劳动合同法》施行前职工经济补偿问题探析

赵铁迪

2007年6月29日《劳动合同法》公布后，《劳动和社会保障部关于公布劳动和社会保障规章清理结果的通知》（2007年11月21日劳社部发[2007]41号）就将劳动部制定公布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（1994年12月3日劳部发[1994]481号，以下简称481号文件）列入了拟修订的部颁规章，修订理由是481号文件与《劳动合同法》不一致。但从2008年1月1日《劳动合同法》施行到2017年11月23日，481号文件仍未修订。《人力资源和社会保障部关于第五批宣布失效和废止文件的通知》（2017年11月24日人社部发[2017]87号）废止了481号文件，废止理由是已有新规定替代。

481号文件正式废止，解决了10年来用人单位解除终止劳动合同给劳动者支付经济补偿金遇到的新旧规定不一致的诸多问题，但同时还留下了医疗补助费是否支付这个广泛争论的疑难问题，亟需从文件的废止、修改、重新制定方面予以明确。

一、医疗补助费的来龙去脉

1994年7月5日公布的《劳动法》第28条规定，用人单位依据《劳动法》第24条、第26条、第27条的规定解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿，没有规定用人单位还需给劳动者支付医疗补助费。为了使《劳动法》1995年1月1日施行后用人单位给劳动者支付经济补偿金有所依据，在当时法律和行政法规对经济补偿金没有规定的情况下，国家劳动部于1994年12月3日公布了481号文件，保障了《劳动法》的正常施行。

481号文件第6条规定，劳动者患病或非因工负伤，经劳动鉴定委员会确认不能从事原工作、也不能从事用人单位另行安排的工作而解除劳动合同的，用人单位除支付经济补偿金外，还应支付不低于6个月工资的医疗补助费，患重病和绝症的还应增加醫疗补助费，患重病的增加部分不低于医疗补助费的50%，患绝症的增加部分不低于医疗补助费的100%。既然《劳动法》没有医疗补助费的规定，481号文件为什么还要如此规定？

一是延续了劳动合同制工人的医疗补助费规定。国务院公布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（1986年7月12日国发[1986]77号，2001年10月6日国务院令第319号已废止了该规定）第21条规定，劳动合同制工人患病或非因工负伤，给予三个月至一年的医疗期，医疗期满后因不能从事原工作被解除劳动合同的，由企业发给相当于本人标准工资三个月至六个月的医疗补助费。国发[1986]77号文件只适用于国有企业1986年10月1日起新招收录用的劳动合同制工人。1995年1月1日《劳动法》施行后，所有企业的职工包括国有企业1994年12月31日之前招用的固定职工，都要依据《劳动法》的规定与企业签订劳动合同。为了实现新旧体制的平稳过渡，481号文件延续了国发[1986]77号文件关于医疗补助费的规定。

二是适应了当时医疗保险制度不健全的情况。《劳动法》施行之前，企业实行的是劳保医疗制度，患病或非因工负伤职工无法工作时，可以不解除终止劳动关系，由企业给其支付病假工资直至到达法定退休年龄办理退休。《劳动法》的施行改变了这种状态，但当时还未建立统一的企业职工基本医疗保险制度和城乡居民基本医疗保险制度，职工离职后的医疗待遇缺乏切实有效的解决办法。为了体现对患病或非因工负伤职工的关爱，481号文件规定了医疗补助费制度。

二、医疗补助费存或废有争论

481号文件自2017年11月24日正式废止至今，关于医疗补助费的存废问题立即引起了激烈争论。

笔者认为，用人单位不必再支付医疗补助费。废止481号文件的理由是已有新规定替代，新规定就是《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》（2008年9月18日国务院令第535号），这两个新规定都没有规定用人单位与职工解除或终止劳动合同需要支付医疗补助费。况且目前的医疗保险制度与481号文件制定公布时的医疗保险制度已发生了根本变化。《社会保险法》第48条规定：“失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。”《人社部财政部关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》114（2011年6月29日人社部发[2011]77号）作了更具体详尽的规定。从用人单位离职的人员，既可以选择以个人身份参加职工基本医疗保险，也可以参加城乡居民基本医疗保险，任何人不会因为没有工作单位而无法享受医疗保险待遇。从制度和实际情况来看，481号文件废止后用人单位在与患病或非因工负伤职工解除终止劳动合同时，无需再支付医疗补助费。

但又有一种观点认为，481号文件废止后用人单位与患病或非因工负伤职工解除终止劳动合同仍需支付医疗补助费。主要理由是：《劳动部关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》（1995年8月4日劳部发[1995]309号）第35条规定，职工患病或非因工负伤医疗期满后仍不能从事原工作或不能从事用人单位另行安排的工作，被劳动鉴定委员会确定为五至十级伤残的，用人单位与职工解除劳动合同时按规定支付医疗补助费;《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》（1996年10月31日劳部发[1996]354号）第22条规定，劳动者患病或非因工负伤，合同期满终止劳动合同的，用人单位应当支付不低于六个月工资的医疗补助费，对患重病或绝症的，还应适当增加医疗补助费;《劳动部办公厅关于因病或非因工负伤医疗期管理等若干问题的请示的复函》（1996年10月8日劳办函[1996]40号）和《劳动部办公厅关于对劳部发[1996]354号文件有关问题解释的通知》（1997年2月5日劳办发[1997]18号）都规定，用人单位与患病或非因工负伤职工终止劳动合同时，应支付医疗补助费。

笔者不赞同这种观点。劳部发[1995]309号、劳部发[1996]354号、劳办函[1996]40号、劳办发[1997]18号文件虽然没有明文宣布失效或废止，但其中关于医疗补助费的规定不再具有法律效力。劳部发[1995]309号第35条是对481号文件第6条的细化，在481号文件废止后自然就失效了;前述另外3个文件规定的终止劳动合同也需支付医疗补助费，是对481号文件解除劳动合同支付医疗补助费的扩大解释，故在481号文件废止后应当同时失效。

三、医疗补助费亟待明确有或无

为了彻底解决当前劳动人事争议案件仲裁和审判工作中关于医疗补助费的争论，笔者建议国家人力资源和社会保障部按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（2018年5月16日国办发[2018]37号）的规定，以人社部行政规范性文件或通过提请修改法律、行政法规的方式，对481号文件废止后的医疗补助费问题重新作出规定。

一是用人社部行政规范性文件明确规定，481号文件废止后，劳部发[1995]309号第35条同时废止，用人单位与患病或非因工负伤职工解除劳动合同不再支付医疗补助费。

二是明文废止劳部发[1996]354号第22条、劳办函[1996]40号和劳办发[1997]18号，用人单位与患病或非因工负伤职工终止劳动合同不再支付医疗补助费。

如果经过多方调研论证，认为用人单位与患病或非因工负伤职工解除终止劳动合同必须支付医疗补助费，人社部应当及时提请立法机关修改《劳动合同法》或者修改《劳动合同法实施条例》，由法律或行政法规规定用人单位应当给职工支付医疗补助费的具体情形和标准;继续沿用难以通过合法性审查的劳部发[1995]309号、劳部发[1996]354号、劳办函[1996]40号、劳办发[1997]18号的规定，仍由用人单位支付医疗补助费，明显违反了《立法法》和国办发[2018]37号文件的规定。