金融产业发展专项资金绩效评价研究

柏思萍 王学斌 杜梦月 黄 程

一、引言

90年代以来，诸多国家已基本建立起比较完整的绩效考核体系和系统。早在1993年，美国颁布了相关的部门和项目的政府绩效绩效评估立法和结果法案。其它国家如英国、澳大利亚、德国等国家也相继建立了较为完善的绩效评价体系。西方学者中，Berman和Wang（2000）提出了质量效果绩效评价[1]；Julnes和Hlozer（2001）提出了项目输出性能评价，工艺性能评价和结果性能评价[2]。

目前我国大部分省、市相继开展了绩效评价，其中广东、江苏、湖北、河北、云南、北京、浙江等起步较早。2009年6月，财政部发布的“财政支出绩效评价管理暂行办法”，统一了绩效评价的部门规章。国内学术界对绩效评价的研究里，余振乾等（2005）认为绩效评价分为“投入→过程→产出→效果”四个阶段[3]；陈学安（2004）提出了绩效评价的标准[4]；范柏乃等（2006）提出了绩效评价指标体系的设计要设定目标，基于此目标进行评价指标体系的设计[5]。

二、金融产业发展专项资金绩效评价指标体系

（一）绩效评价基本思路与总体原则

现行的金融产业发展专项资金绩效评价，主要集中在事后的结果评价，对项目的过程和产出侧重较少，而金融产业的专项资金支出后的结果评价有一定的滞后，容易造成缺乏公正独立的客观评价，从而致使资金使用效率低下。因此有必要构建从投入到产出的涉及整个过程的绩效评价体系，以绩效为导向，构建三级评价指标，三个阶段全覆盖项目的投入阶段，运营阶段，产出阶段。

为规范金融产业发展专项资金绩效管理，提高资金使用效率和结果质量，根据“本级产业发展专项统筹使用管理办法”、“金融产业发展专项资金管理办法”、“沿边金融综合改革试验区建设加快金融业发展扶持政策”、“鼓励和扶持企业上市（挂牌）若干规定”、“金融产业发展专项资金申报指引”等制度规定，以此为依据原则框架，构建金融产业发展专项资金绩效评价指标体系。

（二）绩效评价目标的设定

1.绩效评价目标设定原则。首先，必须明确指出，绩效目标应当符合国民经济和社会发展规划，部门职能和职业发展规划的要求，并紧密相关的相应的预算支出内容、范围、方向、作用等。其次，需要细化和量化，绩效目标应在数量、质量、成本、及时性、经济效益、社会效益、可持续的影响、满意度等方面加以完善，并应尽可能定量地表示，定性地表达，但应该是可以衡量的。再次，要合理可行地通过调查和科学研究设定绩效目标，符合客观实际，并能在一定时间内实现。最后，需要相应匹配，绩效指标应在规划期间对应的任务或计划的数量，并匹配投资金额或预算确定的资金量。

2.制定绩效目标的基础。绩效目标的设定主要是基于以下几点：（1）有关法律，条例和法规，经济和社会发展规划；（2）部门职能，中期和长期的发展规划，年度工作计划和项目计划；（3）N市的长期财务规划；（4）N市的中期和年度预算管理的要求；（5）相关历史数据，行业标准，规划标准。

3.程序设定的绩效目标。第一，该项目的功能被整理出来，澄清该项目的功能特性。第二，根据该项目的功能特性，可以预期，该项目的总产出和效果将在一定的时间段来实现，确定该项目要实现的总体目标，并在其中表达的定量和定性方法。第三，该项目支出的总体目标分解为详细分支，将最能体现的总体目标预期实现的关键指标进行总结，并确定为相应的绩效指标。第四，绩效标准通过收集相关的基线数据来确定，并根据项目的预期投资计划具体规划指标。

（三）绩效评价指标体系设计

表1 N市金融产业发展专项资金绩效评价指标体系

绩效目标应清楚地反映预期产出和预算资金，其中的影响：（1）预期输出是指公共产品和服务，预计将预算资金的一定时间内提供；（2）预期效果是对经济的输出可能产生影响社会环境的预期，并在项目受益人目标满意度的绩效所需要的程度加以提炼，并与相应的绩效指标量化。各项绩效指标主要包括输出指标，效益指标和满意指标：（1）输出指标是预期输出，包括定量指标，质量指标，及时性指标，成本指标等的描述；（2）效益指标，包括经济效益指标，社会效益指标，可持续影响指标说明；（3）满意度指标是反映服务对象或项目受益人的识别程度的指标。在绩效总体目标与绩效标准指标框架下，设计了金融产业发展专项资金绩效评价指标体系，采取6个二级指标，17个三级指标，100分制总分值，详尽指标体系如表1所示。

三、政策后评价

为规范金融产业发展专项资金（以下简称“专项资金”）政策后评价管理，提高政策针对性和有效性，运用规范、科学、系统的评价方法，评估政策实施的影响，并分析其与政策问题，以总结经验教训，针对性提出合理、可行的政策建议。

（一）政策后评价的工作程序

政策后评估过程包括评估工作计划，形成评估工作组，现场测试的实施和政策后评估结论的发展，分析政策问题，并提出政策建议，并在六个阶段撰写评估报告。

1.制定政策后评估工作方案。根据评估的目的，明确地评价工作任务，人员组织，进度和成本预算的范围。该工作计划是由金融办批准后实施。

2.形成一个政策后评估工作组。该政策后评价工作组应吸收单元参与情况的相关内部机构的业务骨干，以及政策后评价工作组的成员进行的政策后评估时，应当实行回避制度该部门或负责人的工作。

3.实施现场测试。政策后评价工作组充分收集政策实施效果的证据，如实填写政策后评价工作底稿。

4.形成政策后评价结论。政策后评价工作组根据政策制定目的、政策实施效果，分析判断政策能否达成政策制订目的，形成政策后评价结论。

5.分析政策问题并提出政策建议。政策后评价工作组对于政策实施效果未能很好达成政策制订目的，分析政策存在的问题并提出政策建议，经单位负责人审核后予以确认。

6.撰写政策后评价报告。政策后评估工作组编制评估工作底稿，撰写《金融产业发展专项资金政策政策后评价报告》。

（二）政策后评价的建议

1.政策后评价工作应当遵循独立、客观、科学、公正的原则。

2.政策后评价工作底稿应当建立质量审查制度，以及负责人的政策后评价工作组应当严格审查并签署评审工作草案。

3.政策后评价工作应当采用资料查阅、调查问卷、实地查验、比较分析、头脑风暴等定性和定量相结合的方法。评价时根据需要选择一种或多种方法。

4.政策后评价报告至少应当披露下列内容：（1）政策后评价工作的总体情况；（2）政策后评价对象及范围：含政策发布时间、制订目的、实施期间及实施情况；（3）政策后评价依据；（4）政策后评价程序和方法；（5）政策实施效果；（6）政策后评价结论；（7）政策存在问题及建议。

5.市金融办应及时将政策后评价报告反馈给财政局等有关部门，以完善相关政策，提高金融业发展水平。

四、展望

以金融产业专项资金绩效评价为核心主题，在遵循绩效评价总体原则及绩效标准框架下，设计了金融产业发展专项资金绩效评价指标体系，以此绩效评价指标体系促进金融产业专项资金的使用效率和结果质量。金融产业在我国尚处于不断发展变更的时期，对于专项资金的绩效评价指标选择需不停地更新，以达到与之匹配的效果，因此，这就要求学术界根据实际发展状况来不断地深入探索公正客观的绩效评价指标体系，以期达到促进专项资金的使用成果的数量和质量，造福于经济社会。