“致治”思想对国家治理现代化之用

杨颖

摘 要：我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，对国家治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求。本文通过对中国传统文化中“致治”思想的分析，取其奖罚分明、严格考核、注重历史继承性等特点，与今日之国家治理相结合，提出了如今的“致治”思想概念，并结合目前国家治理的阶段性困境、权力清单制度的执行困境以及法制建设的现实问题，为“致治”思想对中国国家治理体系和治理能力现代化的思想价值进行了整理归纳，力求从传统文化中找出借鉴点，发展有中国特色的现代化治理。

关键词：国家治理现代化；致治；治理体系和治理能力；法治建设；权力清单制度

一、概念界定

“致治”为使国家在政治上安定清平之意。致，求取，获得，多为诉诸多种方式，历经苦难终而达成；治，治理，或为安定而太平的状态。致治，便是求取多种手段，最终使国家得到良好的治理，以治国而后安邦。

古人对于“致治”思想已有许多系统的阐述。据《史记》载①，“公孙鞅之事孝公也……设刀锯以禁姦邪，信赏罚以致治。”晋葛洪有言“二仪不能废春秋以成岁，明主不能舍刑德以致治。”②“刑德”，刑罚与教化，此为致治须赏罚分明，温良劝诫与严厉训罚并施，方得达国家治理之意；“世有隐逸之民，而无独立之主者，士可以嘉遁而无忧，君不可以无臣而致治。”③一言强调了统治者不能一意孤行，必须求得人民与其他管理者的支持和帮助；《贞观政要》中记载的太宗谓房玄龄等曰：“致治之本，惟在于审。量才授职，务省官员。若得其善者，虽少亦足矣；”④将“致治”之本聚焦到“审”上，强调对官员的考核，以便因能授职，选拔精英，官员队伍宁缺毋滥；“为政之要，惟在得人，用非其才，必难致治。今所任用，必须以德行学识为本。”⑤强调了人才在为政方面的作用，并突出了道德品行、知识储备对人才培养的重要性。同时，资治通鉴对致治思想也有具体的阐发⑥：“随时任才，皆能致治。”体现了结合时代之需取用人才对于国家治理的必要程度。直到清代，“致治之学”还在被不断讨论。“我观两朝之臣……无定乱之才，无致治之学。”⑦将定乱与致治并列，强调了平定动乱的政治权术对国家治理之作用。

综上可观，古人为达到“致治”状态已提出了许多手段：赏罚分明，奖惩并施；与人合作，求取支持；严格考核，选拔精英；培养德行，增长学识；结合时代只需，取用贤人之才，以及将平定动乱放在突出的位置等。

二、时代背景

再看今天的中国治理：目前学界普遍将中国社会治理的发展变迁分为四个阶段：第一阶段，1949-1978年，此为改革开放前的治理阶段，以国家管控、政府全能的社会治理为主；第二阶段，1978-1992，从改革开放到探索建立市场经济体制，中国改变了政府统管一切的治理方式，实行了农村政社分开、城市政企分开，中央党政分开的“放权”改革，参与治理的民间组织和市场主体空前增加，中国社会治理放权搞活。但应注意的是，此时期的社会治理仍是从属于行政体制下的放权管理，并未脱离计划经济体制；第三阶段是从1992年市场经济体制改革到2002年党的十六大召开。这一阶段由于经济体制和法制建设的迅速发展，社会治理出现了结构分离和重心下移的特征；第四阶段为2002年至2012年，期间，中共中央多次发布决定，“社会管理体制创新”“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”成为热词，在十二五规划纲要中甚至将“加强和创新社会管理”單独成篇，作出展望；第五阶段，2012年至今。十八大的召开，对中国特色社会管理体系作了全面阐述，并为社会管理体制进行了新的内涵界定。十八大以来，党和政府一直在探寻国家治理，并在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出了“社会治理”这一概念，政府主导的治理主体格局被加以强调，并提出“国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标；习近平在十九大报告中对国家治理现代化提出了更高的要求。

习近平指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这是对国家十种治理能力的阐释：以依法治国为首，将这样的能力运用到改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等各方面去。⑧

高要求的背后不能是不切实际的空想，更多的应是对自身痼疾的全面正视，以及对症下药的不懈努力。必须看到，我国治理体系和治理能力现代化的发展仍存在一些问题。从治理现代化与市场经济的关系来看，深入挖掘创新驱动能力，开发科技人才潜力非常重要；从治理现代化与民主政治的关系看，面临着村民自治的基层民主无力推动上层治理，党内民主也无法很好的带动社会民主，政治体制亟待完善；从国家治理现代化与社会文化的关系看，大力发展社会主义先进文化，弘扬中华优秀传统文化，坚定文化自信，增强文化自觉以推动国家治理体系和治理能力的现代化还有很长一段路要走；再从国家权力来说，治理现代化需要保证国家权力主体作用的发挥，同时“将权力关进制度的笼子”，对权力进行监督和约束，以充分实现人民民主，为人权提供坚实保障；最后，中国治理的现代化与从管理到治理的转变、社会主义法治建设的发展道路相协调，必须从政府层面的立法、执法、司法综合入手，社会层面公民的守法、护法、用法意识培养出发，总揽全局，协调各方，以实现治理主体的逐步下移和社会自治。

而在市场经济飞速发展，政治经济体制迅速转型谋求改革，社会矛盾易发，而国家治理体系和治理能力现代化建设又正踏上征程的背景下，“致治”思想提供的对人才的取用之道、国家的管理手段等思想对于今天中国治理的发展同属一个思想渊源，有同样的文化底蕴，即便放在如今的社会环境下也极具借鉴意义。

因此，何为“致治”？在今日即为传统治理体系弊端日益显露的背景下，通过人才培养、官员约束、国家行政能力提高等多方面改进措施，最终达成多系统、多结构、多层次的现代治理体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

三、目前问题

（一）治理演进过程的阶段性困境

上文已经提到，自建国以来我国治理经历了四个阶段，并经历了从统治到治理的演进过程。如今改革开放已步入深水区，我们正面临着比前三个阶段都要复杂的问题和矛盾，这对以科学发展观为指导的国家治理现代化提出了更高的要求。

社会转型陷阱要求制度建设。我国经济飞速发展，政治经济体制正面临转轨。但已经发展起来的企业、财团等利益集团为了维护自己的既得利益，可能与政府勾结，进行权力寻租，形成“权力—资本”的非正常模式。⑨这无疑提出了制度建设的新要求：一方面规范政府行为，防止官商勾结阻碍市场经济正常有序发展以及政治经济体制改革；另一方面规范市场，维护竞争，防止大型利益集团的利益垄断。

贫富差距带来社会隐患。一直以来，我国奉行的是“先富带动后富”的发展理念，而发展到如今我国社会贫富差距越来越大，甚至越过了国际警戒线，这不仅给社会保障和福利制度等国家再分配带来了沉重的财政负担，更为社会问题的产生埋下了祸根。在这种情况下，如何巧妙建立官民合作，多元协同治理的治理模式，使政社利益协调统一起来的问题就极其重要。

国家治理能力仍欠缺。虽说从建国以来我国已经完成了从统治到管理的转型，并正积极向“治理”与“良好的治理”转变，但不可否认的是，我国改革开放初期为了实现经济的快速复苏与发展，对社会治理进行的“强控制”带来的“强政府，弱社会”的模式残留短时间内仍难清除。虽然我国已在教育财政、社会再分配、乡村治理等方面都进行了积极的调整，但市场能力仍部分被政府限制，如何充分发挥市场活力，更好协调各方利益，某些薄弱环节和重点方面如何加大资源投入，并确保资源发挥实效等问题仍待解决。

（二）权力清单制度的执行困境

治理的关键是要处理好权力之间的关系，这需要加强对于权力的监督和制约，处理好上下级的行政权力限度，以保证治理体系的顺畅运行。权力清单，要求简政放权，“坚决消除权力设租寻租空间”。因其权力规范的性质，需要政府自上而下的推动，严格进行配套法治制度建设，以达到对权力逐层的控制，营造良好的政治生态。

权力清单制度的实施涉及到部门内部的利益调整，部分基层政府又仍以官本位思想为主，因此，遭到一些行政主体的抵制；而权力清单目录需要精确细化，其完整而有效的执行又需要极高的管理能力和环环相扣的管理流程，这对政府部门的行政能力提出了很高的要求。但目前一些地方政府对权力清单仍存在认知偏差，在权力清单制度建设中不是深陷制定繁杂条款的桎梏，就是走入形式主义的误区。

另外，权力清单制度的有效实行除需要政府职能的有效发挥，还需要社会的参与。就权力清单的制定问题，便是有一定难度的技术性问题。这不仅需要政府主导，更需要学界专家的智力参与以及人大的专业论证，以便保证制度的质量和权威。除此之外，目前我国政府施行权力清单制度仍以自我监督为主，又受到中国传统“人情社会”的制约，制度无法高效规范开展。

（三）法治建设的现实问题

法治是国家治理现代化的核心，依法治国与国家治理国家现代化必然有着互相协调、互相增益的关系。⑩良好的法治为国家治理提供良好的制度设施，国家善治促进法制监督、司法惩戒的顺利运行。需要注意的是，我国法治建设仍面临着许多现实问题。

良好的治理依赖着完整切实的法律体系。法律体系是否能够针对现行社会矛盾，对市场、社会作出针对性的规范作用，是国家机器能否顺利运转的关键，这对法律体系对于社会发展状况的针对性、科学性提出了高标准和严要求。伴随着我国现代化的飞速发展，许多新兴社会力量壮大，地区性流动增加，贫富差距进步以扩大，投资和消费分配负担加重，教育的普及也使人民的希求上升。这要求新的法律制度体系必须适应飞快发展的社会现实需要，解答发展难题，以便为国家治理现代化提供科学完备的规则依托。而社会在发展，政治经济在变革，如何才能使制度适应能力增强，制度体系更加稳固？关键是抓住文化根源，从国民精神出发。从百家争鸣系统发展而来的致治思想后被儒家所主，这无疑已经根植于国民心中。以“致治”思想贯穿中国制度建设，为善治提供制度依据，可大大提高法律制度的适应能力。

法安天下，德润人心。法治建设不仅需要公民法律意识和维权理性的提升，更有赖于社会规范和思想信念给予的道德支持。中国治理的模式是从中国文化逐步发展形成的，有其独特的文化底蕴。要想提升公民法治素养，培养法治意识，就要从德治出发，从文化熏陶出发，借鉴中国古代“致治”思想的精华部分，博古通今，取尽其用。

四、思想价值

（一）刑名参验之道——对治理现代化的官员约束价值

韩非子的致治思想主张法、术、势并施，以法治民，以术治臣，以势捍位。而韩非子所谓术，主要是刑名参验之术。韩非子认为统治者治理国家有两种重要的社会资源：刑法、名誉，是谓刑名。而人性不善，必须用参验加以防范和考核。重参验以立事功——只有加强对人实际才能的检验和评估才能因人授职，发挥治政实效，提升治理能力。所谓刑名参验之术，就是依据才能授予官职，按照名位去责求实绩，以名实是否相符，考核群臣的能力，这就是君主的权柄。

刑名参验思想注重审合刑名，参验考稽，必须认真审查在位官员的能力是否符合其职位的要求，并对此加以奖罚分明的考核措施。这实际上对官员的行政能力提出了要求——在其位必须谋其职，避免假公济私，行使权力却不见事功的现象出现；另外，致治思想对考核措施的强调事实上从侧面论证了加强监管体系建设的必要性，更为当今国家治理提出了路徑参考。

除此之外，韩非子还将“刑名参验”之道联系到清净——政治要控制妄动，清静无为，统治者应正心诚意，修身不已，以统治者要防范群臣“八奸”来明察致治；这对国家治理现代化则提出了领导班子肃清风气，匡正党纪，防止官员“行小惠以取百姓”等政绩工程出现的要求，更强调了反腐倡廉，培养清正廉洁的政治环境的重要性。

刑名之术为治理现代化提供了重要的思想价值。现如今，制度化反腐已经成为了国家治理现代化的内在要求。而制度化反腐的目标是实现廉能政治，强调政治家和职业文官的专业能力，以便实现科学决策、效益政府的要求，最终塑造一个干部廉而有为，机构廉而有能的政治环境。“刑名参验”的致治思想首先通过考核各种因素，使治理过程前后一贯，左右呼应，表里一致，充分减少治理过程中出现的成本浪费，是为系统；其次，统合了治理体系的各个层面，强调对官员的行为约束，其对政治效率的强调也迫使政治活动家从整体出发思考治理手段，是为整体。整体、系统的特质是刑名参验之术在法家致治思想中的体现，更为治理现代化提出了参考。

（二）以顺应时势为前提——强调治理现代化的历史继承性

权变思想是纵横家致治思想的归宿。在社会巨变时期产生的治政思想往往非常注重对时势的顺应，强调国家治政方法因时而变的历史继承性。权变包括权和变两层意蕴，“权者，铢、两、斤、钧、石也。所以称物平施，知轻重也。”指“权衡，计算”，是对时代形势，事物实际情况的考虑，是变的原因；变是指变化、调整。古人将权变思想置于国家治理的重要位置。“古今异利，远近易用。阴阳不同道，四时不一宜。故贤人观时而不观于时，……教不便于事，何俗之不可变？”权变永远不可或缺。而以当代马克思主义世界观来看，万事万物皆在变化。既然变化不可避免，变化的时机、途径就成了成败的关键。

中国的改革进程本就是“权变与调适”和“抵抗与坚守”的双重变奏，黄卫平、谷志军认为国家治理现代化的核心就是深化政治体制改革的问题，因此，精于权变的“致治”思想强调了改革中顺应时势、逐步调整的部分。事实上，权变思想已经根植于我国治理模式中，并在不断发展：人民日报发文提出应建立将“一般激励与权变激励”结合起来的高质量发展绩效评价体系；权变型治理已成为一个重要的治理模式；以及运用权变论探讨政府治理结构、纪检监察体制和企业治理效率的优化与提高的努力等，都体现了我国治理模式中以权变“致治”的思想。

（三）教化与刑罚并施——奖罚分明的管理手段

“致治”思想十分注重“刑德”的运用。法家认为，刑德是君主控制群臣的手段。“二柄者，刑、德也”。惩罚屈辱成为刑，奖赏认可成为德，统治者应将奖赏与惩罚并施，因此臣民会因为敬畏而帮助统治者谋国家之利。这与人渴求获得肯定、希望拥有安全感与成就感的人情有关，已有管理心理学的思想。人情既然如此，统治者即可加以利用，因以达到治理国家的目的。另外，韩非子还强调了刑德二柄的地位是同等的，对于治政必须兼备，不可倚重倚轻。刑、德为古人致治之权柄，奖、罚并重即为今世国家治理之手段。

新时期国家治理现代化也非常注重奖罚并施的治理手段。为响应国家制度体系、法律体系、规章体系现代化的推进，公务员制度正积极探寻分类改革的有效措施，将制度设计与责权利完美结合，将聘任制和委任制公务员一视同仁，赏罚分明，对其施以严格细致、科学规范的考核办法，实行双轨制，以管理手段的革新充分激励公务员的工作积极性，最终达成公务员岗位考核管理的现代化。

除却公务员个体微观层面的奖惩并施，建立宏观上以奖惩制度为重点的社会信用体系也非常重要。国家治理现代化是在我国经济转型、社会转轨的关键时期提出的，是政治经济体制改革的更高要求，因此需要坚实的信用体系作支撑。政府信用是国家治理现代化的基础资源，构建政社共同参与的守信联合激励和失信联合惩戒机制，并将其贯彻到行政履职中，可以提高市场效率，降低系统性风险，优化营商环境，最终为国家治理现代化助力。

（四）对德行操守的价值追求——为治理现代化的人才培养之用

古人对治国君臣的德行操守给予了高度的重视，认为德行是一个人的内在精神，是实现政治稳定、社会有序、人际和谐的基础。不同学派的“致治”思想在行政人员的德行培养上有不同的追求。

致治思想经历了一个从百家致治到儒术独尊的发展历程，孔学对于德行操守之论对于中国政治有固本溯源的意义。孔子与弟子谈论德行，常偏重全德而不注重任何一端独立的德行。全德思想的提出无不体现着儒家的中庸之道，讲究德行修养的综合性、全面性、适中性，强调不激诡、不片面、不狭隘、不固执，是为中国“坚持方向，包容混合”的国家治理之道，以及党员、干部政治素养注重政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识四个基本标准的思想泉源。以“全德”培育中国官员，为中国政治注入中国特色，助力探求包容混合治理的现代化治理模式。

不同于孔门对德行操守的论述，尹文子認为，为达到国家的良好治理应注重具体的行业操守的培养。通过对社会治理的理性观察，他认为庞大的治理工程需要栋梁，也需要螺丝钉，强调对于社会百姓各处其位，各尽其用，充分考虑人数极多的群体，并培养他们对于具体行业的德行操守。百姓各得其用则国运转顺利，国家治理便不再是难事。这体现了平民政治的政治思想，对治理主体下移，主体多元协同治理等也有相应的借鉴作用。另外，尹文子对于法律的认识相当积极，认为法律应发挥衡量器具的作用以致治，客观公平而又简单易行；刑罚适中则效果甚佳；法律治理迎合普通百姓的风俗习惯，道德规范，因此有它的威信所在。这与当代我国依法治国、建立完备治理制度体系和制度执行能力有相似的思想脉络。

五、结语

国家治理体系和治理能力现代化是继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后的“第五化”，是现代化的最高层次。对国家治理现代化的要求就是对如今社会迅速发展、政治经济体制谋求变革的环境下政府行政能力、官员自身素质、民众思想境界的更高要求。中国治理必然要寻求中国特色、中国模式。而国家治理中国特色又深植于传统文化的“致治”思想中。通过对致治思想的系统分析和借鉴，相信在国家治理中运用刑名参验之道，注重时代变迁，奖惩并施，并注重培养德行操守，能顺应中国文化环境，更为国家治理现代化提供文化支撑。

注释：

①出自《史记·范雎蔡泽列传》。

②出自《抱朴子·广譬》。

③出自晋葛洪《抱朴子·贵贤》。

④出自《贞观政要·卷三》。

⑤出自唐·吴兢《贞观政要崇懦学》。

⑥出自《资治通鉴·晋安帝义熙七年》。

⑦出自清·唐甄《潜书·格君》。

⑧参见中国共产党新闻网《许耀桐：习近平的国家治理现代化思想论析》http：//theory.people.com.cn/n/2014/0901/c40531-25577902.html，2014年9月1日。

⑨邱實，赵晖.中国国家治理现代化的困境分析及消解思路[J].科学社会主义.2016（06）.

⑩霍文忠，李俊国.国家治理现代化视域下的法治建设研究[J].管理观察，2019（09）：82-84.

参验：中国先秦哲学的术语，韩非用以检验认识正确性的一种方法。“参”是比较，“验”是验证。“参验”是通过考查比较，对认识进行验证。

参见余全介《百家致治与儒术独尊》[M].浙江大学出版社.2014.

据《韩非子·八奸》载：八奸，即为同床，在旁，父兄，养殃，民萌，流行，威强，四方。

参见中国共产党新闻网何增科《制度化反腐：国家治理现代化的内在要求》，2016年7月19日。

出自《汉书·律历志上》。

出自《战国策·赵二·王破原阳》。

参见人民论坛网《党的全面领导与新时代国家治理》，http：//www.rmlt.com.cn/2018/0319/514067.shtml，2018年3月19日。

出自《韩非子·二柄》。

参见余全介《百家致治与儒术独尊》[M].浙江大学出版社.2014.

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