高校单位层面内部控制建设存在的问题及对策探析

张立阳

摘要：单位层面内部控制是内部控制建设与运行的基础。本文从高校的内部控制文化、组织架构和权责分配、人力资源政策和激励约束机制、信息沟通和信息系统等方面入手，分析了其普遍存在的一些问题，并针对性地提出了优化改进的建议。

关键词：高校;单位层面内部控制;内部控制

内部控制作为一种权力制衡机制，是高校健全治理体系和提高治理能力建设的关键环节。《行政事业单位内部控制规范（试行）》基于COSO五要素的内部控制框架下，针对行政事业单位创新性地构建了单位层面内部控制和业务层面内部控制两大要素，使之更具有针对性、适应性和操作性。

单位层面内部控制类似于COSO框架下的控制环境，对整个内部控制的有效实施，起到基础性的作用。从高校内部控制的实践来看，凡是内部控制执行效果好的单位，都离不开良好的内部控制文化、健全的组织架构和合理的权责分配、科学的人力资源政策和有效的激励约束机制、高效的沟通和协同的信息系统等。

根据财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求，到2020年，要基本建成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。因此，截止到目前，部分高校已进入到内部控制建设与实施的阶段性考核验收阶段，从考核验收的结果来看，不少高校经过几年的建设，确实积累了不少的经验也取得了一定的成效，但是也存在一些不足，其中最为突出的是单位层面内部控制实施效果仍不明显，具体表现在以下几个方面：

一、内部控制文化

（一）内部控制的理念缺乏群众基础

高校内部控制是一项需要全员参与的工作，建设过程中如果失去了各部门、各环节的积极主动参与，其有效性势必大受影响。但是，很多高校在营造全员参与的内控氛围上缺乏明确有效的措施，导致大部分教职工并不清楚内部控制为何物，以为仅仅是一项新制度的推广和宣传，或者狭隘的理解为就是针对领导的廉政风险防控，其作为一名基层教工，压根就与内控沾不上边。在这样一种缺乏群众基础的环境下，就难以实现将内控的外在约束力转化为内在推动力。

（二）高校领导对内部控制缺乏全面深入的了解

内部控制作为“一把手”工程，高校领导层面对内部控制的认识程度，决定了内部控制的行为和有效性。但是，部分高校领导班子成员尤其是书记、校长对内部控制的概念、作用并不十分清晰，对内部控制程序缺乏必要必须的了解。主要表现在认为内部控制是财务部门和审计部门的一项业务性工作，针对的是财务风险的防控和预算收支、招标采购等制度体系的建立和完善，甚至将内部控制等同于财务的内控，忽略了内部控制工作的全面性和系统性。也有一部分高校在花费了大量资源聘请第三方优化了业务流程体系，制订了详细的内部控制手册后，由于在执行过程中不能获得来自领导层的强力推动和率先垂范，导致内部控制最终的形式化、随意化。

（三）诚信和道德价值观没有很好融入高校文化

高校的文化是一所高校核心价值观的体现，其无形中规范和引领着教职工的日常工作行为。高校常被人们誉为“象牙塔”，是众人心目中的一方“净土”。然而，从近年来频出的高校学术造假、科研腐败、招生暗箱操作等一系列违规违法事件，让我们意识到，高校教师价值观的迷失和职业道德的缺失，己经严重影响到了高校的可健康持续发展，高校内部控制制度规范引领广大教职工的作用也还没有得到充分发挥。

二、组织架构和权责分配

（一）治理结构不健全

高等教育法从立法层面明确了高校实行党委领导下的校长负责制，从实际情况来看，该制度总体上运行比较良好。不过，影响治理效果的一些机制性障碍也普遍存在。具体表现在权力集中、监督、规则程序、分工协调、党政关系等几个方面。如党委和行政的权力相对集中，高校内部难以对党委和行政权力实行监督，事实上形成“内部人控制”;行政对学术事项干预较多，存在权力越位问题;党委和行政系统内部条块分割比较严重，影响了学校发展。

（二）议事决策机制不科学

高校的议事决策机制主要是指党委会议事规则和校长办公会议事规则，这两个规则为高校落实党委领导下的校长负责制发挥了重要作用，但也存在一些问题。主要表现在制订两个规则时，没有统筹考虑，缺乏衔接对应，导致规则当中的议事范围既存在重叠，也存在割裂。重叠是指两个规则的权力责任界定不清晰，甚至出现对同一事项都赋予了决策权限的情况，严重影响了工作进程和决策效率。同时，两个规则在决策过程中由于缺乏智库和数据信息的支撑，导致决策的科学性差，失误率高。

（三）关键岗位控制薄弱

关键岗位一般是指从内部控制的角度出发，在业务流程中具有较高的风险管理要求，需要持续高度关注的一类工作岗位。高校对于关键岗位的控制相对比较薄弱，主要表现在对关键岗位的识别和风险评估不足，造成关键岗位不明确，业务活动不能得到有效控制。关键岗位职责权限划分不清晰或授予的权责不匹配，导致整个业务职能不清晰、分工不明确，出现推诿扯皮，运行效率低下等现象。高校由于编制数的限制以及关键岗位专业性高的原因，在一部分不相兼容岗位的人员设置上，甚至出现人员兼岗的现象，对于关键岗位轮岗则更为困难。

三、人力资源政策和激勵约束机制

（一）人才选拔任用标准不科学

有效的内部控制是以相关岗位人员的专业胜任能力和职业道德水平为前提的，没有大量德才兼备的人才，再科学、合理的制度设计都难以落实。高校一般按照人社部门统一规定的程序实行公开招聘，且大多数委托第三方人才服务机构进行，这样一种方式固然规避了单位在招聘环节有可能存在的公平、公正等风险，但是也导致了人才招聘的针对性差，尤其是一些技术性强的岗位出现了人岗不相匹配的情况。

（二）人才培训理念和体系不完善

高校的培训理念主要以提高教育教学科研能力为目标，缺乏对全员内部控制责任理念的培训，培训体系也主要针对教学人员进行设计，对于一些行政管理岗位如财务、资产、审计、人事等内部控制关键岗位则缺乏相应针对性的培训内容和培训要求，导致了关键岗位人员普遍存在知识更新不及时，专业能力不足等情况。

（三）激励和约束机制不健全

激励约束机制是以目标责任制为基础，以绩效考核为手段的一系列奖惩措施，是保证内部控制有效执行和持续改进的必要手段。目前，绝大多数高校建立的考核评价方案多是围绕教学科研展开尚未建立，而以內部控制为目标，针对关键部门、关键岗位的考核方案普遍存在操作性、针对性差，考核标准模糊的情况。而能够做到将内部控制责任履行考核结果与个人的选拔任用、职位升迁、评先选优、绩效工资联系起来的高校更是少之又少。

四、信息沟通和信息系统

（一）信息沟通不畅

内部控制有关的信息是否得到有效沟通，直接影响到内部控制目标的实现。随着高校组织结构的日益复杂，层级的增多，信息在每个环节停留的时间增加，使得传递出的信息在质量和效率方面都受到了影响。高校的信息沟通渠道主要是指纵向和横向两张方式，由于高校领导层对信息与沟通的重视程度不够，没有给员工树立内部控制的信息与沟通意识。使得员工在面临问题时，不愿主动去和领导层进行沟通反馈也不想去解决发现的问题，导致问题越发严重，影响整个内部控制的有效运行。至于横向部门之间的沟通，往往因为各部门互动不够，其信息只为本部门服务，内部自成一体。

（二）信息系统无法满足内部控制的要求

《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求“单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌人单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全”。由此可见，信息系统是确保高校内部控制有效的重要手段。但是，高校在信息化建设过程中，由于各业务部门的系统所采用的信息架构可能不尽相同，其数据字段内容、计算口径也存在差异，从而导致不同系统之间的信息传递交换需要经过一定的人工修改、调整后才能顺利对接，这不仅降低了工作效率，也带来了内控方面的风险。

五、完善高校单位层面内部控制的对策建议

（一）创造良好的内部控制文化

1.广泛宣传，让内部控制文化深入人心

要使内控深入人心，形成人人参与的局面，首先要树立“以人为本”的理念，改变教职工“事不关己”的狭隘观念，围绕教职工身心发展和成长进步实施激励，增强教职工的主动性，变被动应付为主动参与。其次，广泛通过调研、访谈等方式，再结合具体岗位、具体职能，塑造全体教职工共同认可的内控文化理念，并以行为规范准则的形式，落实到每个人的日常工作行为中。最后，通过多渠道、多途径广泛开展宣传，不断深化教职工对学校文化的理解，构建共同认可的核心价值观。

2.发挥高校领导对内部控制文化的引领作用

高校领导的态度和行事风格对文化有着很强的引领作用，高校领导要重视内部控制，摒弃片面的财务内控思维，树立正确的内控理念，带头学习内部控制理论，以身作则，严格执行内部控制制度，按流程办事，以实际行动感染教职工，共同塑造良好的内部控制文化。在内部控制建设过程中，内控牵头部门要积极与学校领导沟通，及时汇报内控建设和实施情况，争取获得“一把手”的充分信任和大力支持。

3.将高校文化融入职业道德规范，增强文化认同感

教职工对学校的文化越认同，也就意味着其越有归属感和责任感，就越有可能遵守相关制度和规则，内部控制执行的有效性也就越强。因此，高校要弘扬“遵纪守规，诚实守信”的行为准则规范，加强对教职工的职业道德规范教育，引导教职工树立正确的职业道德观，提高自我控制，自我完善的意识。高校可以针对教职工定期集中开展各类道德教育，将文化融入职业道德教育活动中，使之既增强了教职工的职业道德素养，又加深了大家对学校文化的理解，形成对学校文化的认同感。

（二）健全内部治理结构和权责分配体系

1.进一步完善高校内部治理结构

加强党的领导，完善党委领导下的校长负责制。结合高校实际，制订党委领导下的校长负责制实施细则。将党内监督、群众监督和多元问责结合起来，汇聚各方力量，防止权力失范和权力腐败，切实提高党委领导下的校长负责制的权力运行效率。健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，建立行政权力僭越学术权力的识别机制和处置程序，切实保障学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，维护学术权力在学术事务中的独立性。高校要充分发挥教职工代表大会的民主监督职能，明确教代会职权，完善内部重大决策和重大事项提交教代会审议的程序。

2.进一步完善议事决策机制

一方面要统筹考虑两个规则的议事权限和内容，在内容上既要做到相互照应，表述一致，也要避免议事范围交叉。界定清楚议事范围，减少模糊地带，清晰议事程序。适当扩大议事人员范围，以弥补议事范围不清、决策者参与决策程度不同而带来的负面影响。另一方面要加强数据库和高校智库建设，使其能够真正做到为决策提供数据信息的支持，提供可行性的决策方案，并对决策的反馈结果进行及时的处理分析，从而提高其在决策咨询方面的专业化水平。

3.加强对关键岗位的识别和控制

建立健全关键岗位管理机制，制订关键岗位识别风险评估和应对清单，并对关键岗位控制实行动态管理，确保其能随着高校内外部环境以及业务的发展变化及时更新完善。对识别出的关键岗位要制定岗位说明书，明确岗位职责分工、管理权限、工作标准和任职条件，确保责权清晰，匹配相适。高校人事部门的定岗定编要对关键岗位进行倾斜，确保关键岗位人员编制充足，满足不相容职务的分离和定期轮岗。容岗位人员之间不得轮岗。对于部分确实编制不足，难以支撑定期轮岗的高校，可以采取增加流程复核的兼职岗位、或采取定期专项部审计等措施，将潜在的风险控制在可接受的水平。

（三）制订科学的人力资源政策

1.完善人才选拔任用标准

高校应建立自己的人才任职能力评估体系，该体系应能实现从多重维度对人才进行模拟测试，以评估其与拟聘岗位的匹配度，尤其是要确保关键岗位员工的能力和素养契合关键岗位要求。