浅析PPP项目融资模式在南宁轨道交通的应用①

广西大学行健文理学院 高梦倩 梁晓鸣

中国建设银行广西南丹支行 陈白玉

1 基于PPP视角的城市轨道交通融资理论

PPP融资模式分为狭义融资模式和广义融资模式。广泛的PPP模式指的是各种公共和私营部门之间的合作，为了有效的满足公众的需要，可以被理解为一系列公私合作融资模式的总称。在狭义上的PPP模式具体是指政府在公共基础设施建设和社会资本或者是提供公共服务的过程中建立了合作关系。通过PPP模型，它可以有效地降低政府和社会资本参与公共基础设施建设的成本和风险，实现风险分担和利益共享的双赢。在比较狭义和广泛的PPP融资模型时，狭义的PPP融资模式更有利。它的优越性主要体现在项目的识别阶段便已引进社会资本，讲究的是PPP项目的运行全过程，这更有利于项目后期工作的发展。本文研究的PPP项目是狭义的PPP模型。

1.1 PPP融资模式的应用范围

PPP主要用于投资规模大、需求长期稳定、价格调节机制灵活、市场化程度高的基础设施和公共服务项目。这类项目主要分为三个部分：第一是经营性项目，其盈利模式为用户付费，收费依据和标准明确，社会资本的运营成本可以完全弥补投资成本。第二是准经营性项目，盈利模式与用户费用和政府补贴并存，其特点是运营成本不足以支付投资成本和政府对一些资金或资源的补贴。第三是非经营性项目，盈利模式为政府支付，主要适用于政府采购服务、委托运营等市场化项目。

1.2 城市轨道交通的PPP融资模式

城市轨道交通具有投资大、政府对资金的支配、投资回收期长、公共利益性强等特点，决定了城市轨道交通与普通运输方式的区别。 全面实现工业化是不可能的，因此，要使其完全市场化是非常困难的。中国铁建在早期用“国有”的建设和运营模式已经证明了市政府底子薄，该模式存在着沉重的经济负担、难以保证建设资金和补贴资金的可用性等问题。PPP融资模式的出现缓解了政府的财政压力，引进了市场经济，带动经济的发展，促进社会的提升。

1.2.1 城市轨道交通的PPP融资模式的流程

城市轨道交通PPP模式的共性与特殊性并存，得到了政府与社会资本的一致性关注及肯定。可以将城市交通轨道PPP模型分为五个阶段：识别阶段、准备阶段、采购阶段、实施阶段和转移阶段。除了以上PPP项目的运作流程外，由于在PPP融资项目里，因为参与方较多，项目的实施比较有难度。因此，将对PPP项目的利益相关者作一个简单的分析。

1.2.2 PPP项目的利益相关者

(1)政府。

政府作为核心利益相关者，吸引民间投资者参与基础设施PPP项目的建设，努力解决融资不足时基础设施产品和相关服务的获取问题。希望能提升其形象，提高执政能力，确保工程项目规范化，及时有效地推进工程建设，提高整个社会水平，促进区域经济的稳定发展，开源，减少消费，提升地方形象。

(2)社会投资人。

社会投资者是政府实施廉价土地政策和减税政策的核心利益相关者，在相关部门的大力支持和大量优惠政策的支持下，他们希望从购买力平价项目中获得长期稳定的利益，今后将有更多的投资机会，与政府建立长期的关系。

(3)PPP项目公司。

PPP项目公司在项目开始阶段对项目过程影响不大，进入实践阶段后将成为核心利益相关者。 按期完成规定的合同，控制项目成本在预算之内，保证光滑的工程质量，工程效益最大化，符合安全生产标准，零事故，并确保项目适应未来经济发展的环境。

(4)最终用户。

最终用户在以后的操作中有着重要的影响，并且是外围的涉众。希望能获得高效、便捷、优质的公共基础设施服务和产品；美观的外观，使用环保，良好的社会效益；不损害自身利益，不会影响日常生活等。

2 轨道交通的可行性分析

城市轨道交通是否可以应用PPP融资模式，结合国内外整体的环境、文化的发展，在我国政策、法律的大环境下，笔者认为轨道交通PPP 融资模式是可行的，具体体现在以下几个方面。

2.1 具备应用PPP模式的经济环境

近年来，我国经济快速、稳步发展，在国际上的经济影响力越来越大，这两年，我国大力兴建了许多公共基础设施，着力进行改善城市环境，提高人民生活水平，提升我国整体的投融资环境。此外，随着市场经济的进一步开放，这也为政府与社会资本的合作创造了良好的条件，在保证公共基础设施大量投建的前提下，资金、资本能够得以合理应用并增值，真正意义上实现市场化运作。

2.2 国内有成功案例的借鉴

我国近年来已有多个政府部门，在公共基础设施领域采用了PPP融资模式，并先后都取得了里程碑式的成功，这一个个成功的案例，对于城市轨道交通的PPP融资项目而言，都是一种积累以及一次学习。成功案例的可取性经验，为城市轨道交通应用PPP融资模式打下了夯实的基础。

2.3 城市轨道交通的盈利空间较大

城市轨道交通的收入主要来源是运营期间的票款收入，还有就是地铁周边商业利润、沿线物业开发，这些对于社会资本而言，都是一笔可观性收入。此外，随着我国城市轨道交通的不断发展与逐渐完善，我国城市轨道交通的服务质量也将不断提升，因而，它的客流量又将会有一个明显的上升。沿线的商业开发，也会实现经济效益最大化，从各方面推动经济的发展。

3 PPP项目融资模式在南宁轨道交通应用案例

南宁作为广西壮族自治区首府，是广西的政治、经济、文化中心。随城市建设步伐的加快，南宁市的经济实力得到了迅速发展，城市规模不断扩大。南宁的电车和摩托车占了大部分道路空间。截至今日，南宁地铁现有线路的正常运行共有两条线，分别是1号线和2号线。据悉，于2019年上半年将地铁3号线投入试运营。此外，还有多条线路处于建设阶段，也将会陆续投入到使用中去。

3.1 南宁市轨道交通PPP项目介绍

南宁市政府正在努力发展城市轨道交通项目，努力改善城市整体结构，提高公众的出行质量。PPP模式具有优越性，为南宁市乃至我国城市轨道交通融资开辟了一条新的途径，有利于城市轨道交通产业的进一步发展。我们需要结合项目本身的分析、投融资整体环境的考量，确定PPP融资模式在城市轨道交通项目中是否可行。

根据南宁的总体规划和综合交通规划，南宁轨道交通网络由10条线路组成，总长252公里，车站160个，其中换乘站23个。目前，南宁轨道交通有两条运营线路，即南宁轨道交通1号线和2号线。全长53.1公里，有43个车站。根据南宁轨道交通(2015—2021)最近的建设计划，到2021年，南宁将完成东燕线2和3，4和5行项目的第一阶段，约75.1公里。将建到2021年，五个操作线，总长度128.2公里的轨道交通网络。最新修订的《南宁市城市轨道交通线网规划》提出至2050年左右，将完成8条线路总长约为252.1公里的建设工作。

根据有关规定，南宁轨道交通项目的资本部分基于批准的初步设计和预算估算。市、城市和开发区分别占55%、27%和18%。市区和开发区共享的部分将是过去五年平均综合财政资源的30%，计算应由35%的里程和35%的管辖区域承担的资本金额。

3.2 南宁市轨道交通项目的资本

城市轨道交通运营需要投入资金，同时也会产生一定的收入，如票务收入、广告收入等，随着线路的网络化，收入也会加大，但目前大多数城市来看，项目周期内达不到资金平衡，需要政府的补贴。南宁城市轨道交通网络规划共8条线路，总里程252公里，根据现在每公里的地铁造价已经达6～7亿元/公里，如果把通胀和拆迁成本的不断提高考虑在内，在未来40年内建设资金需求应该不低于1500亿元，40年内的融资成本约1200亿元，加上设备更新及运营亏损补贴，总的资金需求约为3000亿元，而南宁市轨道交通线路网络化建设集中在2017—2026年，按照每年投入比例为1：2：2：3：2来测算，这期间所需的资金为总投入资金的60%，接近1800亿元，每年的投资强度为180亿元，达到高峰期，与此同时，各线路的收益也逐年增加。随着网络路线的发展，未来的资金需求也会增加。

3.3 南宁市轨道交通PPP模式的应用

3.3.1 PPP模式在车站的应用

作为新型投资、融资方式，一般将PPP的运转流程分为建设、经营以及转让三个步骤来进行。目前PPP被广泛应用于类似地铁的基础设施建设的投资或融资项目。公司在利用PPP进行融资或投资时，通常先与当地政府进行沟通，取得基础项目建设过程中的特殊权利，便于在建设过程中进行一些特别操作来保证项目建设的进度以及质量，有效降低投资风险，收取稳定的投资回报，然后偿还部分贷款，保证资金链的完整，它在整个基础设施建设项目中发挥着重要作用。但是相应的，如果公司未能在规定的时间之内保质保量的完成基础设施项目的建设，则公司在背负债务的同时必须无条件的将项目转交给政府，由政府进行招标完成项目的建设。在建设南宁地铁时考虑周边路段的情况，合理运用商机。将南宁轨道交通所有换乘车站都可以通过PPP来完成投资、融资，将市场风险降至最低。

3.3.2 PPP模式在设备系统中的应用

PPP模式作为一种新型的融资和投资模式得到了广泛的应用，其运转流程更为简洁，分为建设和转移两个步骤完成。并且同样是由政府出面负责资金的调动，将政府之外的所有可利用的资金通过PPP进行融资，为基础设施项目提供充足的建设资金。一般意义上的PPP其实就是指项目公司通过承包、投资以及转移等程序后，将项目交由政府负责，政府需交付足够的资金或补偿。但是政府可以通过分期付或银行担保等诸多方式放慢付款节奏，优先保证待建基础设施项目的建设资金充足。

4 南宁轨道交通PPP项目的不足之处

4.1 项目收益周期长

在轨道交通项目中，融资是至关重要，而项目的经济强度又决定了融资基础，项目贷款期内产生的现金流影响了贷款的数量、融资结构和融资成本。轨道交通项目由于其正外部性的原因，盈利等待期很长，虽然运营时票价收入稳定，但是资产折旧费已经占用了大部分的收入，导致项目的经济强度优势不大。而PPP项目中，社会资本方的资金筹措方式普遍以银行贷款为主，轨道交通建设项目由于其经济强度优势不明显，在一定程度上制约了融资成本的降低和融资的进度。

4.2 政府与社会资本的沟通错综复杂

轨道交通作为大型基建项目，政府的主导作用是不可动摇的，政府和社会资本方的出发点与考虑因素不同，这就让双方的沟通显得尤为重要。跨部门、多角度的良好沟通是实现轨道交通快速建设的条件，尤其是政府与社会资本合作，社会资本方与政府的沟通是多部门的沟通，过程之漫长是社会资本参与积极性降低的重要原因。减少沟通环节的不顺畅，提高政府服务意识，较少干预社会资本方的建设和运营环节，是PPP项目圆满实现的必要条件。

4.3 有限追索融资难度大

有限追索融资是发达国家PPP投资的重要关注点，将项目自身收益和资产权益偿还资本并承担有限的风险，而且项目债务属于社会资本方的表外融资，借贷行为被视作一种商业交易行为，无疑对社会资本方有极大的吸引力。

对社会资本方而言，轨道交通项目投资巨大，项目建设过程中的贷款风险很大。南宁轨道交通作为大型PPP项目，其项目合同、商务合同等文件完备，有限追索融资基础较好，但是由于有限追索融资不需要政府机构的担保，缺失了政府的背书，轨道交通项目在银行系金融机构贷款的基础就显得薄弱，在国内实现有限追索融资难度较大。

PPP项目融资想要成功应用在轨道交通领域中，就需要政府充分了解信息，结合公众利益，放远目光，明确融资与财务问题；在选择承包商的过程中，私人部门要慎重，且对风险进行正确评估，与公共部门积极配合。