论我国资源性产品进出口海关监管政策的调整

上海海关学院海关管理系 钱锦

上海海关学院海关管理 郭恬

资源，一个国家、民族赖以生存、发展的物资基础。而许多资源又是不可再生的。于是，许多国家对资源性产品的进出口都是严格管理的。

我国是一个资源相对贫乏的国家。随着国家的发展，对资源性产品的进出口实施有效管理越来越成为国家战略。

海关作为代表国家行使对外贸易管辖权的行政执法机关，在这一战略中的地位作用是不言而喻的。其在不同历史时期的监管政策，特别是进出口政策是保障国家发展战略实现的关键因素。

1 中美贸易摩擦与资源性产品进出口

资源性产品，主要是指水、电、石油、天然气、煤炭、土地等产品，是人类赖以生存的重要物质基础。随着世界及中国经济快速增长，资源问题已经成为制约中国经济社会可持续发展的现实瓶颈。

2018年中央经济工作会议把当今世界形势定义为“百年未有之大变局”，其重点就是强调中美贸易摩擦对世界格局、世界经济格局以及中美关系 的深刻影响。回顾人类的发展史，几乎所有的重大历史事件与战争都与各类资源的争夺有关。因此，中美贸易摩擦又再一次向全人类敲响了资源争夺的警钟。

2 当前我国资源性产品进出口海关监管存在的主要问题

我们把我国资源性产品进出口的海关监管政策分为2001年入世之前与入世之后两个阶段。入世之前，国家以“地大物博”自居，对资源性产品的进出口不设门槛，自由进出；入世以后，资源性产品短缺的压力与日俱增，国家先后实施了一系列的进出口海关监管政策加以控制，但是在遭到一些重量级世贸成员的抗议以后，目前我国资源性产品的进出口正在经历又一迷茫期。

第一，监管政策粗放，没有做到一品一策。

改革开放之初，由于长期形成的“地大物博”观念，国家鼓励出口，慢慢形成了拼资源、拼劳力的粗放型发展模式。特别是各种资源，只要能带来收益，都是鼓励大量出口；很快的，我们就认识到资源是不可再生、且总有挖完的那一天，于是又大量的鼓励进口。在这期间中国海关的各种监管，无论是监管政策布局，还是现场监管实施，都是粗放的以配合鼓励为主，根本没有做到一品一策。

第二，头疼医头脚疼医脚，顶层设计缺失。

在早期的鼓励出口阶段，我国大量出口石油、煤炭、稀土等不可再生资源。特别是稀土的出口更是乱象环生，最终将宝贵的稀土买成了白菜价。于是海关总署专门出台了严加管控的出口监管政策。随着国家经济的突飞猛进，各种资源的短缺日渐显现，于是又针对各种矿产出台了一些鼓励进口的监管政策。在鼓励进口阶段，又不顾实际情况大量进口一些生活垃圾、医疗垃圾等，给居民与地方带来了大量的病毒威胁与环境污染。于是又专门针对废旧物品进口实施专项整治。总体来看，改革开放四十年，我国至今还没有真正做到对资源性产品进出口海关监管政策的顶层设计。

第三，政策没有变化快，受地方政府干预大。

我国东西差异、南北差异巨大。尤其是执行了几十年的让一部分人先富起来的雁阵发展模式，造成了发展巨大的不平衡。有的省份没有科技支撑，没有区位优势，只有地下资源，要发展地方经济，只能靠出口资源。中央出台的各项关于加强资源性产品进出口的海关监管政策，一到地方，就被区分为若干特例加以区别对待。长期以来，国家出台的好多政策，一到地方就难以执行，甚至是完全走样。对资源型产品进出口的海关监管政策更是如此。

第四，宏观战略缺位，国家资源监管意志难以体现。

对外贸易作为对外交往的核心，其战略的制定与布局是该国对外交往成熟与否的重要标志。改革开放四十年以来，我国经济发展走的是外贸引领型模式。按道理，我国的资源战略一定是高端大气上档次，宏观、微观面面俱到的。很遗憾，至今我国的资源战略无论是宏观还是微观，无论是进口还是出口，其战略布局的缺位几乎是全方位的。

第五，关检融合背景下的进出口海关监管政策制定缺位。

2018年，国家检验检疫总局并入中国海关，从此中国海关的内涵、外延都扩大了。即是说，如今中国海关的职能已经发生了巨大变化，原来的监管思想、监管理念、监管政策、监管模式、监管内涵等等都将发生扩展与延伸。在资源性产品方面，其进出口的海关监管政策亟需重新制定。

3 当前我国资源性产品进出口海关监管面临问题的成因分析

如前所述，改革开放四十年，我国对外贸易经历了入世之前与入世之后两个大的阶段。入世之前，国家如饥似渴，一切以发展为核心，凡是能使经济发展的方法手段概不拒绝，对外贸易实行大进大出粗放增长方式，海关也实施以配合鼓励政策；入世以后，根据入世规则及国家发展战略，对外贸易才渐渐走上优进优出科学发展的道路。但是有关我国资源性产品进出口海关监管导致的问题已经形成。

第一，一省一策、一关一策、各自为政是造成资源性产品进出口混乱，海关难以监管的首要原因。

中国有34个省市直辖市。由于各省市资源禀赋与发展水平不同，在经济发展方面各省市先后形成了各自的特色与政策。对资源性产品，有资源省市的进出口政策与没有资源省市的相关政策是不尽相同的，这是导致中国海关在实际监管过程中很难做到执行一个统一国家海关监管标准的根本原因。特别是早期，我国有42个直属海关，一个直属海关就是一个关区，一个关区要为本关区的经济发展保驾护航，就肯定要从维护本关区经济发展的角度制定相关海关监管政策，最终导致国家至今对资源性产品进出口的海关监管处境艰难。

第二，各国资源分布不均，国际炒家兴风作浪导致国内外市场价格剧烈波动是造成进出口海关监管问题的国际因素。

当今193个主权国家按人均算，其资源的分布是及其不均衡的。我国就是其中人均严重偏低的典型代表。由于资源分布的不均衡性，国际炒家就会不时地进行炒作，人为推高或者降低资源性产品的国际市场价格。尤其是针对一些稀缺资源，比如稀土，近四十年来，稀土的国际价格起起伏伏，经历了多次过山车般的波动。加上国内价格政策不规范、不统一，更加助长了国际炒家肆无忌惮的兴风作浪，也给国内海关监管政策的制定与执行带来了巨大挑战。

第三，国际市场的不确定因素是导致国内外资源性产品海关监管风险的又一原因。

国际市场的不确定因素主要包括经济周期的上升与下行、贸易保护主义、产品研发周期、国际政治意识形态干扰本国及他国的产业政策及其进出口贸易等。特别是贸易保护主义和意识形态对一个国家、一个企业的进出口影响是非常明显的。近几年的美国特朗普政府就是贸易保护主义的典型代表。长期以来，一些发达国家利用历史形成的其拥有对资源性产品的话语权、定价权，极力干扰资源性产品的进出口市场。有的国家甚至运用一些恶劣手段干扰、破坏国际资源性产品市场。以稀土为例，国际社会多年来一直流传日本长期大量低价进口稀土沉入其海底仓库，至今已储藏可供其上百年稀土需求就是典型例证。

第四，新的关检融合模式才刚刚起步，海关监管政策还需时间调整、磨合。

海关与检验检疫都是随着国家机器的建立与完善而先后建立起来的、代表国家行使对外监督管理权的行政执法机关。其职能虽有很多交集，部分职能也可相互替代，但毕竟其各自产生与发展的时代、关注的领域、职能的分工是不尽相同的。如今国家机构改革，二者合二为一。虽说形式上是已经联合办公了，但多年来形成的管理思维模式、工作模式、职能定位等真可谓大相径庭，要很快做到高度契合、水乳交融的境界谈何容易，其出台高度融合、真正符合国家对资源性产品进出口监管客观需要的政策尚需时日。

4 中美贸易摩擦背景下我国资源性产品进出口海关监管政策调整

第一，顶层设计，一品一策。

改革开放已经四十年了，而关于资源性产品进出口海关监管政策至今还处于粗放型条款阶段，这是必须要加以改进的。这就需要趁着关检融合的契机，集合相关部委专家，群策群力，制定出一部具有顶层设计的关于我国资源性产品进出口的海关监管法律法规，尤其要做到一品一策。特别是针对那些敏感的、短缺的、不可再生而又不可或缺的品种，更是要有大格局、远目标。比如稀土，几十年来，围绕稀土的海关监管政策已经是几上几下。在2004年之前，我国自诩稀土王国，各地开采国营私营一起上，粗放开采，无节制出口，导致稀土买成了白菜价。后来国家认识到稀土的不可再生性及滥采低价出口的危害性以后就开始限制产量，抬高出口价格。可遭到日美欧的强烈抵制，共同在WTO控告我国违反世贸规则。迫于无奈我国只好再次放开出口与价格，至今都还没有很好的解决这一问题。

第二，数据为王，建立我国资源性产品进出口海关监管大数据库。

大数据，作为人类发展到一定阶段对人类智慧的一种回馈，是未来人类赖以生存的重要资源之一，理当得到我们的重视与应用。很遗憾，在大数据理念早已深入人心的今天，中国海关的大数据库至今仍然还处于“只听楼梯响未见人下楼”的窘境，更不用谈关于资源性产品进出口海关监管的大数据了。希望海关总署尽快责成相关司局，从资源性产品进出口海关监管大数据在未来国家发展战略中不可或缺的高度，尽快建立我国资源性产品海关监管大数据库，以使未来我国的资源性产品进出口海关监管监有所据，管有所依，最大限度地接近国家对外贸易战略实战需要，为国家的总体发展战略保驾护航。

第三，开展政策大梳理，力保海关监管政策调整与时俱进。

如前所述，长久以来，我国关于资源性产品进出口的海关监管政策无论从立法还是执法的各个环节都是不成功的。其主要原因还是在于政出多门，头疼医头脚疼医脚，相关政策前后不一，相互抵触，甚至是朝令夕改，缺乏科学、系统、完整的梳理对比，去粗取精。总之是我们自己搅乱了我们的立法与执法体系。为此，立即对我国有关资源性产品进出口的海关监管政策进行一次大梳理、大调整，围绕国家战略、产业政策，尤其是要从资源性产品进出口的国家意志角度思考立法、严格执法，坚决做到海关监管政策调整与时俱进就显得非常必要与急迫。

第四，成立专家团队，实时为国家监管提供智力支持。

目前，在我国所有的实体单位，几乎都建立有自己的研究团队。看起来规模是庞大的，实力是雄厚的。不过这些研究团队大多都是眼光向内，主要关注点都是向着自己领导关心的命题上。以海关总署、商务部、国家统计局为例，这几个部级单位的研究实力不可谓不强大，但是关于我国资源性产品进出口的战略研究至今还处于各自为政、互不干涉的尴尬局面。正因为如此，目前我国关于资源性产品进出口的战略是缺位的。尤其是海关总署，关于资源性产品进出口的海关监管政策研究也只是零散的分散于几个下属直属海关，至今没有形成统一的、可供国家决策参考的权威研究结论。所以，成立关于我国资源性产品进出口的专家团队，实时跟踪世界资源性产品进出口现状，及时提出可供国家决策层参考的相关政策就显得十分必要。

第五，动态监测，动态预警，及时处置。

随着世界经济、人口等因素的不断增长，世界资源从理论上讲是绝对下降的。为此，未来世界各国对资源的争夺将日趋激烈。特别是一些稀缺资源，比如稀土，随着人类发展更依赖于高科技产品，预计对稀土的需求将明显高于对其他资源的需求。为此，我们必须未雨绸缪，早起步、早规划、早布局，国家一定要建立有关资源性产品进出口的动态监测制度，按照相关规划，实施国家资源性产品进出口的动态监测预警机制。一旦发现其价格、进出量等重大不合理情况，及时研究、及时评判、及时处置，使我国的资源性产品进出口常年保持在可控的、合理的进出口区间。

第六，规范管理，建立资源性产品进出口重点商品档案管理制度。

长期以来，我国在管理领域无论宏观或是微观逐渐形成了头疼医头脚疼医脚的顽疾。其典型特征就是缺乏科学布局、规范管理。关于资源性产品进出口的海关监管政策尤其明显。我们提出建立资源性产品进出口档案管理制度是能够较好解决这一顽疾的有效方法。特别是针对那些关系到国计民生的重点商品，那些不可再生的、稀缺的、未来用途又特别广的产品，比如稀土、石油等，更是要专立档案，精心布局，合理控制。其目的就是要为国家的可持续发展、为子孙后代早谋划、早布局，以保中华民族伟大复兴的中国梦早日实现。