政府引导基金的运行发展情况研究——吉林省域视角下的实证分析

吉林省中小企业和民营经济发展基金管理中心 周博

1 政府引导基金运行的现状

1.1 基金投向百花齐放、资金规模蓬勃发展

截至到2017年，省级各部门共先后成立基金12家，投资领域涵盖了本省经济社会发展的各行各业。按发起主体分类，可以分为三类：一是由省财政厅直接发起设立，共3只，分别为吉林省产业投资引导基金、吉林省中小企业和民营经济发展基金和吉林省政府和社会资本合作融资支持基金；二是由中央财政入股、本省发起设立，共3只，分别为吉林省国家汽车电子产业创业投资基金、吉林省国家生物产业创业投资基金和吉林省养老服务产业基金；三是由省直部门及省属企业牵头发起设立，共6只，分别为吉林省省级科技风险投资基金、吉林省高校产学研引导基金、吉林省文化创意产业投资引导基金、吉林省创新企业投资引导基金、吉林省现代农业产业投资基金和吉林省创业投资引导基金。

1.2 吸引社会资本显著、项目步入回收周期

按照国家发展改革委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》和财政部发布的《政府投资基金管理暂行管理办法》的相关要求，引导基金按照不高于30%比例参股设立子基金，发挥财政资金的杠杆效能，吸引社会资本形成规模放大。以30%的上限比例测算，2016年底129.6亿财政资金将放大形成427亿元的基金投资规模，按PE行业普遍采用的5倍比例投放，预计带动社会投资2135亿元。

上述12只基金除1家是2016年注册外，均为2015年前注册成立，按照私募股权投资基金常规“5+2”的生命周期计算，2019年开始，引导基金将步入子基金项目回收阶段。到2022年，通过设立引导基金进行财政投入的创新方式将进入资金回笼的考核阶段。

2 引导基金发展存在的瓶颈

2.1 监管政策不断趋严、社会募资能力骤降

一是证监会关于私募股权投资者适应性制度的严格落实，对社会潜在投资者提高了门槛。根据证监会《私募股权投资基金监督管理暂行办法》规定，合格投资者是投资于单只基金的金额不低于100万元，且需符合下列相关标准的企业或个人：净资产不低于1000万元的单位；金融资产不低于300万元或者近3年年均收入不低于50万元的个人。引导基金出资最多占比30%，70%需要社会融资补充，现行的合格投资者制度相较本省年均5万余元的人均工资水平，对基金社会募资部分造成了巨大的阻碍。

二是银保监会资管新规对社会募集分级比例的最新调整，降低了商业银行参与基金募集的积极性。2018年4月27日中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，意见中规定权益产品（包括股权投资基金）的分级比例不得超过1:1，即募集资本中优先级和劣后级的配比上限是1:1，资管新规的出台极大地打击了商业银行通过资管计划募集基金的意愿，致使子基金发起过程中的社会募资能力显著下降。

2.2 省域资本市场低迷、基金退出渠道匮乏

本省企业在证券市场IPO的申请数和获批数都落后于东部沿海地区，2013—2018年5年间，仅有吉大通信、中通国脉、金冠股份、迪瑞医疗和长白山5家企业成功上市发行股份，总市值为254亿元。省内全部上市公司仅41家占A股市场的1.3%，市值总计约2800亿元，企业资产证券化率很低。目前，政府引导基金的社会投资带动能力已达2135亿元，项目资源有限、优质企业匮乏致使基金投资进度缓慢、退出渠道闭塞，造成存量基金缺少拟上市企业承载、财政资金机会成本的高起。

3 提升财金效能的对策建议

3.1 深入调研回拨评估、开展基金绩效评价

一是处理好参股出资和退出风险之间的关系，在确保财政资金循环发展的基础上推进基金设立进程。改革开放40周年之际，国际经贸与金融形势错综复杂，使本省经济面临严峻的挑战，企业减负债降杠杆趋势逐步显现，现金在金融体系中显得弥足珍贵。作为吉林省支柱产业的汽车和医药正受到史无前例的冲击（11月中汽协发布的销量数据显示中国汽车市场出现自1990年以来首次下降），致使子基金已投和待投项目的回收存在极大的不确定性，财政资金退出形势不容乐观。因此，引导基金应基于多维度遴选管理团队确保财政资金的可持续运营：首先是评估管理团队的过往业绩和内控机制，要选择国内享有盛誉的基金管理人；其次是健全投资匹配制度，提升产业扶持政策的契合度，着重引导资金进入具有前瞻性的朝阳行业。

二是研究落实国家发改委关于做好政府出资产业投资基金绩效评价的通知，开展子基金的回拨评估。本省应以此次国家评价为契机，考核已参股子基金政策目标的实现效果、投资运营的风险情况、项目退出的回收水平。对子基金服务实体经济缔造的经济效益和社会效益进行回拨评估，引导资本投入本省鼓励支持的重点领域和薄弱环节，推动基金在支持创新发展和产业升级方面发挥更大作用。

3.2 解放思想创新投向、拓展融资担保能力

一是响应国家大力发展民营经济的指引，搭建“大众创新万众创业”的投资平台。自2015年政府工作报告提出“大众创业、万众创新”后，得到社会各界的广泛认同与积极响应，创新创业作为国家新趋势和大战略的构想在实践中不断前行。截至到8月，本省已搭建国家级和省级“众创空间”45家，但大多以运营培训和场地服务为主，缺少融资配套职能。下一步，可以参考“两所五校”的运行机制，在全省遴选5家企业入驻规模较大、增值服务较为完善的众创空间，与引导基金共同出资设立投资公司，专注投资众创空间内企业，为现有双创孵化机制补齐融资短板。

二是围绕国家融资担保基金的出资方向，提升小微担保的承载能力吸引国家入股。2014年以来，国务院及相关部门出台了一系列政策文件，指明了融资担保基金为中小微企业服务的发展方向，明确了中小微企业融资担保业务的准公共产品属性，提出了发挥财政的支撑和主导作用。目前，由财政控股、省担保运营的吉林省小微企业担保有限公司经过4年的运营，初步实现了破解小微企业融资瓶颈的预期效果。但是，随着民营经济的快速发展，小微担保公司现有资本金已经无法满足间接融资市场的需求，也无法达到国家融资担保基金参股的承载标准。可以由引导基金和省担保按比例共同增资，扩充小微担保公司的资本金规模，为下一步更好服务小微企业融资发展、吸引国家融资担保基金入股奠定基础。

三是解放思想以长春新区为切入点开展产融结合，强化直接投资业务的发展路径。长春新区是科技型中小企业的聚集地和加速器，随着18年区金融工作办公室的成立，新区将在服务企业融资发展和防范化解金融风险方面开展深入工作。引导基金可以把产融结作为抓手，与新区金融办进行紧密合作，将长光卫星的成功案例进行复制、在全区推广，把引导基金的直投业务推向纵深发展。

四是研究建立省域PE二级市场，拓展子基金退出渠道提升财政资金周转效率。证券市场作为国民经济的晴雨表，受到多种因素的扰动，企业IPO节奏很难满足诸多排队企业的融资需求。加之吉林省企业上市工作进展缓慢，庞大的政府引导基金需要开辟其他退出渠道。目前，国际金融体系已经拥有比较完善的PE二级市场，我省可以研究借鉴组建地区PE份额流转交易的网络体系，构建一个机制完善、功能健全、风险可控的交易平台，通过嫁接发达省份的交易网络，引导国内金融机构成为投资主体，将募投项目比较优良的子基金份额提前转让，提高财政资金运用的质量和效益。