机关事业单位养老保险制度改革中存在的矛盾、问题及建议

傅明 龙口市社会保险服务中心

自2015年9月烟台市机关事业单位养老保险制度改革工作启动以来，龙口市严格按照上级规定的改革范围和要求，调整了在职人员的收费办法，为在编在职人员建立了养老账户和职业年金账户，改革工作有序推进。

一、存在的问题和矛盾

（一）关于改革前编制外参保问题。改革前，我市部分编制外人员（主要包括南山学院、事改企、人才代理等编制外人员约1200人）已经参加了机关事业单位养老保险。根据国家、省和烟台市改革文件的相关要求，这部分人员不在本次改革的范围内，改革后均应参加企业养老保险。这部分人员改革前已参加的机关事业养老保险的缴费标准要明显高于同期企业养老保险的缴费标准（我市缴费基数按个人档案满工资计算，缴费比例38%，企业的缴费比例为28%），而且，改革后不管是采用新办法退休费计发标准还是老办法退休费计发标准的算法，均高于现行的企业退休费计发标准，如何将其平稳划转至企业参保、划转企业参保后如何补偿，上级尚未出台相关政策。同时，对于养老保险改革后的事改企单位（比如龙口市水泥制管厂），也没有如何划转企业参保政策，导致部分人员的情绪极不稳定，已经干扰了基层社保机构的正常业务开展。

（二）关于收支缺口的问题。机关事业单位在职参保人数受编制限制不能随意增加，目前我市在职参保人数的年增长率一直呈负增长状态；而退休人数受人口老龄化影响逐年递增，造成基金收支缺口连年扩大，地方财政的负担越来越大，这已经成为各地机关事业单位养老保险的普遍难题。本次改革后，这个问题更为突出，按照改革后的养老保险收费比例28%计算（改革前，我市的缴费比例为38%），在职和离退休的人员比例只有达到3.6:1时，才能维持养老金的收支平衡。目前龙口市机关事业单位在职和离退休的人数比为1.7:1，财政补贴资金已经占到养老金支出的50%，今后机关事业养老保险基金收支的缺口将会越来越大。

（三）缴费年限和工作年限政策缺失问题。一方面，缺少解决“有工龄未缴费”问题的相关政策。我市于1995年全员开展机关事业单位养老保险，合同制职工1984年11月以后、干部和固定工1995年4月以后，均应缴纳机关事业单位养老保险。在实际操作过程中，对改革前已经开展养老保险的地区，改革前养老保险应缴费年限出现中断或欠费的人员，改革后是否应该补缴，如何补缴，尚未有明确的政策。另一方面，缺少“缴费不计工龄”问题的相关政策。在以前的实际操作中，曾出现不计算工龄但已经缴纳保险的情况，如病休人员病休期间的年限，不计算为工龄，在计算退休费计发比例时予以剔除，但病休期间没有不缴纳养老保险的政策依据，导致出现了“缴费不计工龄”问题。

（四）视同缴费指数使用的问题。目前，因受各地经济社会发展水平的影响，各地之间的在职和离退休人员补贴标准不一，烟台地区内的县市区之间实际执行的标准也不一致，从2015年省人社厅下发的视同缴费指数生成软件运行结果上看，2013年和2014年9月的在职及离退休补贴的标准，决定了视同缴费指数的水平，以我市为例，2014年9月实际执行的在职和离退休费标准与烟台市直及五区一致，但高于在省厅工资管理部门备案的标准，今年，分别采用实际执行标准和已备案标准进行视同缴费指数计算，发现同等人员前者的指数比后者的指数高30%左右。而视同缴费指数在改革后的退休待遇计算中占有较大比重。同一地区内不同县市区使用不同的视同缴费指数，极易引起攀比。

（五）受刑事处分人员的保险问题。本次改革前，根据《烟台市机关事业单位工作人员社会养老保险暂行办法》实施细则的规定，因受刑事处分开除公职的，其缴纳养老保险的年限不予计算，所缴养老保险予以吊销。这个规定对这部分人员极不合理，曾经有受刑事处分人员反映，有的地区对受刑事处分前的养老保险予以保留，刑满后转移至企业继续参保。

（六）养老缴费数据需要完善。根据养老保险制度改革的要求，改革前曾经参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，其参加企业职工基本养老保险期间的缴费基数参与改革后的机关事业养老待遇的计算，不能认定为视为缴费年限。在核心三版社保操作系统启用前，没有区分企业养老和机关事业养老的功能，对养老保险关系异地转入的数据建立也没有统一标准，大多数县市区依据保险转移单手工建立起养老缴费历史（因当时缴费基数不参与退休费计算，只对缴费年限进行维护），启用核三后，2014年10月前的全部养老缴费数据均转到改革前养老中，包括手工维护的企业养老转入的缴费；同时，在核心三版社保操作系统启用后，对于烟台市外转入的企业缴费数据（如只涉及2014年10月前）应该怎么维护，没有统一标准。为改革后机关事业养老待遇的计算带来隐患。

二、意见建议

（一）建议尽快出台编制外参保人员的政策。

1.继续参加机关事业单位保险。编制外参保人员问题属于历史遗留，如果“一刀切”移交到企业参保，对这部分人员来说甚为不公。去年初，省政府已出台了《关于开展非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作的指导意见的通知》(鲁政办发〔2015〕57号)，2016年要在全省启动非营利性民办学校教师参加机关事业养老保险工作。因此，对于其他编制外人员，建议烟台市出台单独参保政策，并进行软件标识，确保改革后这部分参保人员只减不增，继续参加机关事业养老保险，直至全部退休，确保社会稳定。

2.建立移交企业参保的补偿方案。如无法参加机关保险，因机关事业养老保险的缴费标准（缴费基数和缴费比例）要明显高于同期企业养老保险的缴费标准，这部分人员一次性移交至企业养老保险参保后，可根据在机关事业缴纳养老保险的金额换算并生成同期企业的个人缴费基数和养老账户；同时，可根据缴费年限，由财政一次性给予补助，用于弥补改革后机关事业和企业退休费算法之间的差距。对于养老保险改革后的事改企单位，亦采用该补偿方案。

（二）建立养老收支缺口的弥补机制。受人口老龄化的影响，社保基金的收支缺口越来越大，政府财政的压力也越来越大，建立养老金收支缺口的弥补机制很有必要。2015年初，省政府决定将划转省属国有企业30%的国有资本充实省社保基金，目前已划转资本规模约为33亿元，在全国开首创之举。因此，我们建议，在机关事业养老保险改革后，各级政府根据自身情况，也应建立国有资本从实社保基金的制度，同职业年金一起，以省为单位统一管理，在安全的前提下发挥规模效应和增值效应。

（三）建议妥善处理缴费年限和工龄不一致的问题。缴费年限和工龄不一致的，建议以缴费年限为主。对改革前已经开展养老保险的地区，改革前养老保险应缴费年限出现中断或欠费的人员，在未补齐欠费前，不应作为视同缴费年限处理，补交时应出台统一的政策，一次性补齐；对于未计入工龄的缴费年限，应参与改革后新老办法养老金的计算。

（四）建议视同缴费指数采用统一标准。视同缴费指数的水平决定了改革后的退休待遇水平，因此建议在视同缴费指数的采用上，全省应使用统一标准，或者同一地级市内采用相同的视同缴费指数，以避免县市之间的攀比。

（五）建议全国统一规范受刑事处分人员的保险处理办法。对判刑前的缴费年限予以保留，刑满后移交企业。

（六）建议统一规范异地转入数据的建立标准。对异地转入的数据如何建立，应出台政策进行统一规范，对于改革前曾经参加企业养老保险的人员（因当初办理转移手续的时间过长，涉及转移的年限过长，企业自1992起开始全员缴费），原参保地的社会保险机构应协助提供历年的养老缴费基数，对于今后的异地转入，在转入的材料上应体现企业缴费年限和机关事业缴费年限。