基于行政法角度对网约车发展现状的简析

李天睿 德州第一中学

引言：网约车，是以网络为载体，在互联网+的运用越发深入的背景下，把大数据、云平台等新兴技术手段与出租汽车服务相结合的一种网络预约出租汽车[1]。

在互联网高速发展与普及、共享经济等新兴经济模式逐渐出现以及居民生活水平不断提高的情况下，人们的出行出现了高需求、短距离、多样化的特点，而现有出租汽车、公交车等传统公共出行方式已经难以满足人们对于出行质量的多层次需求，而网约车也由此应运而生。与此同时，网约车能够充分利用到社会上的闲置车辆资源，更好地为人们的交通出行提供便利，同时也为掌握驾驶技能的司机提供了增加收入的额外渠道，创造了众多的就业机会，行业的发展呈现出欣欣向荣之势。

相关调查统计显示，自2010年网约车产生以来，截至2017年12月，我国网约出租车用户规模达到2.87亿，较2016年底增加6188万人，增长率为27.5%；网约出租车使用比例达到37.1%，较上年提升6.4个百分点；而根据发展趋势，可以预计，2022年我国网约车行业的市场交易规模将能够达到5000亿元[2]。

一、网约车的行政法规制现状

网约车作为新型出租汽车服务，属于新兴产业且是与市民息息相关的日常出行领域，其发展势头之猛，发展速度之快也使它自然获得了较多的关注与报道。故其优势与不足，也较早地暴露在公众面前。

一方面，网约车在增加就业、提高城市交通种类丰富度方面起到了很好的示范作用。另一方面，其引起的社会问题也同样让人警醒。这些问题既有出租车行业内部的网约车司机与传统出租车司机间的竞争矛盾、各大网约车平台间的不当竞争等，同时也有行业外部由于缺乏监管而导致的乘客人身安全得不到保障的问题也频频发生。对于完善网约车行业相关法规政策、加强监管的呼声也因此愈加强烈。

对此，我国在2016年7月由多部门联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对网约车经营做出了较为细致的规定。首先在公共层面，进一步承认了网约车的合法地位，授予了网约车明确的运营规范，并规定对网约车市场实行市场调节、网约车价格由市场调控。同时明确了政府作为网约车监管和直接负责部门，有权对网约车平台进行管制。其次在平台方面，对平台应监管、运营以及维护等方面也有了相应的规定，并在2018年2月13日由交通运输部办公厅印发了《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，深层次对网约车平台提出了具体要求，使得网约车平台运营更加规范、合理。

除了中央做出的相应规范以外，不同的地区也对于网约车的市场准入根据实际情况提出了各自的细则，对车辆的准入与网约车从业人员做了相关规定。

二、网约车发展面临的行政法规制问题

虽然《暂行办法》的提出极大程度上规范了网约车的运营，但随着网约车影响范围的扩大，仍有问题浮出。一些恶性事件的发生，也影响了公众对于网约车发展的信心。此些问题的出现，也与网约车有关行政法的缺失有着密不可分的联系。

（一）上位法的缺失导致行政许可的矛盾

《暂行办法》是由政府各部门针对网约车行业问题所提出的部门规章级别的暂时性条例，但是需要注意的是在我国法律的分级中，法律、法规在法律体系中的级别要高于部门规章。我国《立法法》也对此做出了相应规定，即在缺少上位法律或国务院法规、决定、命令的情况下，部门规章不能设定对于公民、法人和其他组织的权利及义务所进行加减的规范，同时也不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责，部门规章可以进行执行性的立法，而不能创设性地进行立法[3]。然而，在《暂行办法》中所规定的网络预约出租汽车进行服务、营运的具体条件，涉及到了公众的日常生活，在一定程度上减损了公民作为乘客自由选择经济型车辆、作为司机合法参与网约车运营的权益。

与此同时，在我国的社会主义市场经济条件下，为了促进国民经济健康可持续发展而进行的科学的宏观调控使得我国需要、能够且必须对于市场经济的发展做出合理的干预。而网约车属于公共交通的一部分，属于我国《行政许可法》第 12、13 条所规定的政府能够干预市场经济的范围，是直接关系公民切身利益和公共资源配置的特定行业，设定行政许可的前提条件完全具备，应当依法设置行政许可。但《行政许可法》中，并没有规定部门规章法律规定的行政许可事项，而我国现行的网约车准入条例是基于《暂行办法》提出的，同样缺乏相应的上位法。即便根据行政许可法的相应精神，认可国务院在缺少成熟的立法时机的领域采取临时性许可，地方也应当沿用许可名称，对于《暂行办法》的规则进行具体化，而非增设许可[1]。

在上海市发布的网约车运营《细则》中，对在我国上海地区从事网约车经营服务的驾驶员的户籍做出了相应规定，对从事网约车经营服务的车辆也规定需要在本市注册登记，同时还对车辆轴距做出了相应规定。除此之外，其他城市的《细则》也均对网约车平台、驾驶员、车辆等增加了户籍、驾驶员资格、本地驾驶证等多种许可条件，实际上在一定程度上扩大了《暂行办法》所规定的行政许可条件，甚至与《行政许可法》在行政许可的设立上存在着部分矛盾和冲突。

（二）行政监管上的不合理

虽然在我国的经济体制下，由政府对市场进行监管是合理且必要的。但我国有关于公共交通的行政法规、地方性法规的立法目的都是为了保障出行安全、降低市场失灵带来的负面影响[1]，可见监管与规制的目的应当是提高公共交通安全、效率、道路畅通。而各地的《细则》对于车辆指标的规定，虽然满足了对于车辆准入舒适性和安全性的需求，但是实际上却违背了作为共享经济代表的网约车出现的原因，即公众对于打车出行的高需求、多层次化，实际上减少了在运营车辆，增加了出行的成本和时间；而《细则》对于户籍的要求，也违背了《行政许可法》中的明文规定，甚至有当地城市管理者排斥外地人之嫌。这种过于严格的审查力度，挤压了原本应当由市场机制和行业规范对网约车发挥监管作用的空间。

（三）行业缺乏完整规范

除了政府监管与市场机制以外，行业规范也是一种能够起到积极作用的监管措施。我国的网约车市场在高速的发展中，并没有形成完善的行业规范。在行业初期，企业为了抢占市场而降低司机的准入门槛，由此导致司机的素质良莠不齐。如果由政府采取考试的方式进行监管，一方面对于司机的参与积极性产生不良影响，另一方面成本也十分高昂。而这种监管本该由行业及平台来进行负责，但同时出现的问题是，网约车行业存在着政府管控、平台运营的情况，不能完全独立自主运营，同时行业内部处于半垄断状态，由此导致行业规则也具有比较多的漏洞。行业自身规范化运营及行业规则的缺失，使得网约车行业在现阶段难以脱离政府因弥补行业规范的不足而进行的超过市场机制的监管。

三、网约车及相关行政法规制的完善措施

（一）网约车行业及平台自身规范的完善

对于网约车行业来讲，想要解决现有的困境，迫切需要设立完整且标准的行业规范。规范体现在两部分：一方面是网约车内部的行业规范，如由各大平台共同设立规范的行业协会，制定标准的市场运行体制与规章，防止出现垄断、价格战等恶劣竞争手段扰乱市场经营秩序，建立良好健康的市场氛围；另一方面是网约车与传统出租车行业间的竞争规范，寻求网约车与出租车发展的平衡点，共同实现利益的最大化，逐步实现新旧行业间的合理转化，真正发挥网约车弥补市场空白与提高道路资源利用率的作用。

与此同时，平台本身也要充分汲取经验，提高服务水平与自律意识，通过建立内部的合理筛查体制，完成对从业司机的筛选；充分发挥行业本身所有的科技和信息优势，通过配备完整的监控与追踪设备，准确把握车辆的情况和行驶路径信息。而对于顾客所反映的信息要提高重视，积极保护乘客的合法权益，减少恶性事件的发生。

（二）法律规制的完善

对于《暂行办法》缺乏上位法及地方《细则》出现的违背上位法意志的现象，需要不断地完善网约车的立法漏洞。在地方进行的地方性法律法规的基础上，既要因地制宜、积极创新，使得地方立法符合自身的城市发展和特色，也要严格遵守法律上位法的意志，坚守法律底线，在行政法规的规定范围内立法[4]。对《暂行办法》本身，应当注意对于权利人与义务人相对权利与义务的尊重；对地方性的《细则》，要积极进行修改和完善。

（三）制约监督体系的完善

监督体系的建立，需要肯定各级政府对于网约车市场的干预。与此同时，网约车行业涉及交通、商务、工商、人力资源等多个部门，也需要在各个部门各司其职、建立良好的联合执法态势；对于多部门有职责交叉的情况，建立各部门协调高效的运转配合体制，提高监督的力度和效率[5]。对网约车平台的监管，应当遵循“按时，按质，严格，常态”的原则，建立严格的惩处机制，对于未按时报备驾驶员，车辆情况等有失职行为的公司应处以警告或一定的处罚措施。更应当充分发挥社会公众及组织的作用，调动群众的积极性，一道共同参与监督体系的建设中，共同完善网约车行业的制约和监督。

总结：网约车作为一种新兴事物，除了其对于出行方式的多样化的意义之外，引发公众对于新型产业迅速发展对现行法律提出的挑战的思考，从而使得法律能够不断地适应新情况。虽然《暂行办法》的制定缓解了网约车行业立法与法律需求之间的部分矛盾，但其局限性也同时制约了作用的效果。从网约车平台与法律规制两方面入手，更好地解决网约车在行政法方面的问题，进而为网约车此类新型产业的发展奠定良好的法律环境与根基，才能最终使得网约车行业能够更好地为中国经济发展助力，为中国梦的实现助力。