粤港澳大湾区发展前景和路径分析

尹龙龙

[摘 要]中国经济发展正面临国际、国内的双重压力与挑战。国际上，贸易保护主义抬头;国内，供给与需求结构不匹配、区域发展不平衡不充分等问题突出，亟须培养新的增长极和动力源。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。粤港澳大湾区是我国开放程度最高，经济活力最强的区域之一，有望成为中国经济的新增长极和动力源。粤港澳大湾区优势明显，香港澳门拥有独特的国际化优势，广东是改革开放先行区，市场发育很好，一个国家，两种制度，三个法域和关税区、流通三种货币，既是特色所在、动力所在和潜力所在，也存在阻碍协同发展的体制机制障碍，突破障碍，探寻粤港澳大湾区的发展路径具有重要且现实的意义。

[关键词]粤港澳大湾区;城市群;产业梯度;体制机制创新

2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下称纲要）。粤港澳大湾区包括香港、澳门两个特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，总面积达56000平方公里，2017年末总人口约7000万人，经济总量约10万亿元，超过当年全国经济总量的12%，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。

目前，中国经济发展面临着国际和国内双重压力和挑战。国际上，贸易保护主义抬头;在国内，供需结构不匹配，区域发展不平衡和不充分等问题突出，亟须培养新的增长极和动力源。从2017年3月起，粤港澳大湾区首次出现在政府工作报告中，2017年7月，三地政府签署了合作框架协议，到如今中共中央、國务院印发纲要。三地携手打造国际一流湾区和世界级城市群，不仅有利于香港和澳门融入祖国的整体发展，为三地发展注入新动能，湾区的独特优势也将有助于我们进一步扩大开放度，建立起与国际接轨的开放型经济新体制①。

一、粤港澳大湾区与国际典型湾区的发展对比

“湾区”概念起源于美国旧金山湾。在历史的进程中，该地依托硅谷形成了汇聚科技、创业以及人力资本的全球化集聚港湾。如今，全球已先后形成诸如纽约湾、东京湾等世界级的湾区。

旧金山湾区是目前全球科技创新的一个发源地，是“科技湾区”的代表。拥有世界知名的硅谷和以斯坦福、加州大学伯克利分校为代表的20多所著名科技研究型大学，是谷歌、苹果、英特尔、特斯拉和优步等科技巨头企业全球总部所在地。

纽约金融湾区目前是全球财富最集中的地方，经济总量有15000亿美元，是“金融湾区”的代表，世界金融的心脏华尔街所在地，拥有纽交所和纳斯达克交易所。美国七大银行中的6家，世界金融证券、期货及保险和外贸机构等近3000家机构总部设于此。全美最大的500家公司，其中三分之一以上位于纽约湾区，联合国总部也设于此。

东京湾区的经济总量占到日本整个经济的30%左右，主要特点是“产业湾区”，形成了京滨、京叶两大工业地带，钢铁，石油，化工，现代物流，装备制造和游戏动画，高科技产业都非常发达。与此同时，该地区也是三菱，丰田和索尼等世界五百强企业总部所在地。

粤港澳大湾区具有优越的地理区位优势。产业结构以先进制造业和现代服务业为主，香港澳门服务业高度发达，服务业增加值占 GDP比重均在90%左右，珠江三角洲的9个城市制造业基础雄厚，初步形成制造业和生产性服务业互动融合区域协同发展的产业体系。

粤港澳大湾区许多经济指标已与世界三大湾区大体相当：2017年，粤港澳大湾区 GDP为1.38万亿美元、占全国经济总量的12%，超过旧金山湾区的0.82万亿美元，接近纽约湾区的1.83万亿美元和东京湾区的1.86万亿美元;GDP增速7.9%，高于东京湾区的3.6%、纽约湾区的3.5%、旧金山湾区的2.7%;拥有世界500强企业总部16家，接近纽约湾区的22家、旧金山湾区的26家，仅与东京湾区的70家有较大差距。但是在人均 GDP方面，粤港澳大湾区人均GDP约是2万美元，是纽约湾区的30%，东京湾区的40%，仅占旧金山湾区的20%。

同时粤港澳大湾区内部的城市发展极不平衡，香港和深圳的人均GDP大约是肇庆、江门的2倍到6倍，湾区内部的城市与粤西、粤北的城市发展差距同样很大。

总的来说，粤港澳大湾区经济体量大，增长速度快，与三大湾区相比具有优势，但是在发展质量方面与世界三大湾区相比仍有很大差距，有很大的提升空间。粤港澳区域最大的特殊性在于“一个国家，两种制度，三个法域和关税区、流通三种货币”，这是与国际典型湾区的本质差异。因此，粤港澳大湾区的协调发展问题研究需要基于其特殊制度背景和经济发展特色。

二、粤港澳大湾区发展的优势和劣势

粤港澳大湾区区位条件优越，地理优势明显。漫长海岸线、良好港口群、广阔海域面，腹地广阔，不仅是太平洋和印度洋航运要冲，还是东南亚乃至世界的重要交通枢纽，更是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点，是我国与海上丝绸之路沿海国家、沿线国家海上往来距离最近、关系最密切的经济发达区域。

港澳独特的国际化优势和广东改革开放先行区的优势，不足1%的国土面积，却有着10万亿的经济体量。粤港澳大湾区拥有270个产业集群，330个专业市场的覆盖率，给科技成果的转化提供了巨大的市场。

粤港澳大湾区产业结构以先进制造业和现代服务业为主，区域内产业分工较为完善。港澳地区现代服务业占主导，有较强的辐射力。金融、医疗、旅游、贸易、物流、法律、会计、商业管理、餐饮、博彩等行业发达。香港作为世界第三大金融中心和全球物流中心，具有较强的金融服务、专业服务的优势。澳门是世界旅游休闲中心、博彩业发达。

珠三角9市产业体系比较完备，制造业基础雄厚，是“世界工厂”，且正在向先进制造业升级，产品科技含量不断提升。与此同时，近年来，珠三角9市金融、信息、物流、商务、科技等高端服务业发展较快，已形成先进制造业和现代服务业双驱动的产业体系。其中，深圳以高科技产业为主导，以金融业为侧重点，并多元化发展新兴产业②。目前，深圳已在金融领域、科技创新、新兴产业、生态环境等方面具有超强竞争实力，并正在向创新经济转型，在全球创新价值链中已经占有一定的地位。广州作为国际产业服务中心和全球性物流枢纽中心，也是岭南文化中心及华南重工中心，具有科研资源丰富、交通便利和完整的产业链优势③。除了珠三角港口中心城市外，潮州的陶瓷、汕头的纺织、茂名的石化、中山的灯饰、东莞的服装都是全国知名的特色产业集群④。

从产业结构来看，粤港澳大湾区内上下游产业供应链完备，产业之间存在梯度，可以互补，能够实现错位发展。在产业布局方面，内地可以弥补港澳地区的

“产业空心化”，港澳地区则可以反哺内地，为珠三角制造业出口保驾护航;另一方面，珠三角核心城市与两翼的城市可以实现协同发展，珠海的高端制造业可以跟中山的专业市场基地进行互补，广州的先进制造业和高端服务可以跟佛山的产业基础互补。

粤港澳大湾区具有诸多优势，但同样也面临一些经济社会发展的瓶颈。虽然粤港澳大湾区内部城市间产业发展有明显的梯度，便于产业互补和产业转移，但是内部各城市间发展水平悬殊，产业同质化现象严重。同质竞争、市场分割、各自为政，三地合作实质性进展不显著，一体化进程缓慢。

体制障碍是粤港澳大湾区推动区域协调发展需要克服的难题。在经济制度、法律体系、行政体制和社会管理模式上，在经济自由度、市场开放度、营商便利度及社会福利水平等方面，都存在不小的差异。港澳与内地间在人员、资金等要素的流通方面存在障碍，这种障碍在珠江三角洲9个城市间也不同程度存在。“一国两制”条件下，湾区城市群内部各城市之间在行政级别、关税制度和协调机制上存在着差异化与非一致性的路径依赖，阻碍了城市群内的要素优化与产业结构的长足发展。

三、粤港澳大湾区未来发展前景和路径

要克服粤港澳大湾区内部发展不平衡，就需要产业梯度转移;要克服同质化竞争，在大湾区未来发展上要有整体谋划，明确分工，基础设施的建设和共享是冲破协同发展阻碍的基石;要突破体制机制障碍，就需要制度上有所创新，政策上有所安排和部署，同时要把创新作为驱动粤港澳大湾区的动力源。

1.产业梯度转移

从弗农（ Vernon）的“产品生命周期理论”引申出区域经济发展的“梯度转移理论”⑤，该理论认为，区域经济的发展取决于其主导产业在工业生命周期中所处的阶段，创新活动是决定区域发展梯度层次的决定性因素，而创新活动大都发生在高梯度地区，随着时间的推移及生命周期阶段的变化，生产活动逐渐从高梯度地区向低梯度地区转移，而这种梯度转移过程主要是通过多层次的城市系统扩展开来的。

香港、澳门与珠三角地区的发展不平衡;在广东内部，珠三角地区与粤东西北地区发展不平衡。根据产业梯度转移理论，只要存在产业梯度势差，发达产业就会从高梯度地区向低梯度地区转移。

改革开放初期，香港制造業已高度发达，澳门地区制造业主要是劳动密集型的制造业，是澳门地区的传统支柱产业。改革开放以来，珠三角凭借着制度优势和优良的区位优势，形成了一批具有市场竞争力和一定创新能力的制造业集群体⑥。这就具备了香港、澳门制造业向珠三角转移的可行性和优势。

同样，广东内部也存在梯度差，比如，深圳生产成本较高，需要向成本较低邻近城市转移，深圳产业转移的路径是：低端加工企业向外转移，让位给高新技术企业，传统产业让位给第三产业，传统产业和高新技术企业让位给高附加值创新型高新技术企业和现代服务

业⑦。广州此前的产业有汽车制造、电子信息、石油化工、物流、钢铁、造船，目前石油化工和钢铁已经转移到湛江，造船也会转移。

粤港澳大湾区腹地广阔，产业梯度转移的方向不仅局限于大湾区内部，也可以向内陆其他省市转移，带动其他省市的发展，真正起到牵引整个中国经济发展，为中国经济发展注入新动能。

2.整体谋划，明确分工定位

粤港澳大湾区要坚持“极点带动，轴带支撑，辐射周边”，推动大中小城市合理分工、功能互补，进一步提高区域发展协调性，促进城乡融合发展，构建结构科学、集约高效的大湾区发展格局。

巩固香港、广州和深圳作为三个极点城市的辐射力和吸引力。香港，强调要巩固和提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位、国际资产管理中心及风险管理中心功能，推动金融、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展，大力发展创新及科技事业，培育新兴产业，建设亚太区国际法律及争议解决服务中心，打造更具竞争力的国际大都会。广州，强调要充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市。深圳，强调要发挥作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，加快建成现代化国际化城市，努力成为具有世界影响力的创新创意之都。同时，增进佛山、东莞在制造业产业发展中的核心地位，努力将之培育为启动珠三角产业转型升级的以实体经济发展为基础的核心城市增长极。

轴带支撑，则是依托以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的快速交通网络与港口群和机场群，构建区域经济发展轴带，形成主要城市间高效连接的网络化空间格局。更好发挥港珠澳大桥作用，加快建设深（圳）中（山）通道、深（圳）茂（名）铁路等重要交通设施，进一步完善珠海、中山、澳门三市在交通运输、信息服务、中介咨询、金融保险和娱乐休闲等方面的服务功能，为实现生产要素自由、全面、高效的市场流动提供便利。积极培育以惠州、江门和肇庆为基础的特色小城镇体系，使其在聚集信息、高端装备制造等新兴产业的同时，也兼顾陶瓷、木雕、灯具制造等经典传统产业的长足发展。形成以三级梯次为层级，专业分工明确，功能优势互补的“层级—网络城市群”结构⑧。

3.破解体制机制障碍

首先，加强思想观念的转变，要树立“湾区意

识”，跳出“双边”或“三边”关系的认识，必须要面向世界，联合“走出去”，参与国际竞争。在共同参与“一带一路”建设方面进行机制创新，为三地人才、企业、行业组织、城市等灵活运用“两制”的优势提供便利，真正形成粤港澳大湾区城市群参与世界发展竞争的合力。

其次，要破解体制机制障碍，除了在思想上树立湾区意识，也需要在政策措施上有所安排。珠海横琴新区出台了《扶持跨境电商发展暂行办法》，

从落户、仓储、物流、通关融资等方面对横琴新区的跨境电子商务企业、跨境电子商务综合平台以及物流企业给予补贴，每家企业每年最高扶持金额为1000万元。建立高效的粤港澳三地之间人员往來“一地

两检”制度，提高通关效率。横琴新区针对跨境电商产业园的规划积极推进基础设施建设，目前正在搭建跨境电商监管中心，项目位于横琴大桥二线口岸出入岛两侧货检平台，是跨境电子商务产业的配套设施，项目的建设有利于推动横琴跨境电商产业的落地和发展。目前，该项目已完成跨境快速通关信息化系统的对接。

此外，还需要制定促进要素流动的政策，使得人流、物流、资金流、信息流畅通，包括资质互认，标准对接，民生合作、空间拓展等。

推动珠三角9市加快建立与国际投资贸易规则相适应的制度体系，推动投资便利化，贸易自由化，人员货物往来便利化，有序推进粤港澳三地金融市场合作发展，制定便利港澳居民在内地生活发展的政策措施等。

4.创新作为发展动力

科技创新，人才是第一资源。为更好地促进人才流动，引进港澳的人才到内地来创业就业，他们首先面临的问题是配套的公共服务，出入境政策。在大湾区框架下，要对这些制约性因素，出台一些政策措施。包括便利海外高层次人才来内地就业创业，签证制度、支持政策等。2018年9月1日起，港澳居民可以在内地申领港澳居民居住证。有了这张居住证，港澳居民在公积金社保、教育医疗、求职就业等方面就可以享受与内地居民一样的基本公共服务了。深圳政府建立的深港青年创新创业基地为港澳青年创业团队提供6-18个月的免费办公空间，各项市场推广活动也是免费的。要加大类似政策的部署，增加对人才的吸引能力。

建立国家级科创中心，要将粤港澳大湾区统一纳入国家创新体系⑨。粤港澳三地要从科技创新、产业创新、区域协同创新、科技管理体制机制创新和开放创新等5个方面，推出一批具有突破性和可操作性的举措。与北京和上海科创中心建设相比，大湾区科创中心重在发挥港澳独特的国际化优势和广东改革开放先行区的优势，强化三地在人才激励、知识产权保护、市场监管、科技金融、成果转化等方面的政策对接;扩大共享应用范围，在内地特别是广东9个城市布局国家重点实验室，重点平台、重点高校面向港澳地区开放;利用广州、深圳、香港、澳门科技走廊布局重大基础设施，便于粤港澳大湾区共同使用这些设施;在体制机制建设未到位之前，利用已有国家试验区、高新区平台进行试点实验。

注释：

①王河：《践行粤港澳大湾区战略广州打造世界级国际大都市》，《广东经济》2018年5期。

②黄文涛：《粤港澳大湾区蕴含的产业机遇》，网页：http：//mini.eastday.com/a/190117091101778-3.html，2017年1月17日。

③李伟恒：《粤港澳湾区对区域城市轨道交通规划建设的影响分析》，《交通与港航》，2018年第3期。

④劳铖强：《粤港澳大湾区发展思路探讨》， 《开放导报》， 2017年第6期

⑤Raymond Vernon： International Investment and International Trade in the Product Cycle， International Executive，1966.

⑥陈亮秀：《浅谈珠三角制造业集群的竞争力研究》，《中国市场》，2010年第27期。

⑦马春辉：《深圳企业外迁问题研究》，《中国经济特区研究》，2016年第1期。

⑧张玉：《论粤港澳大湾区城市群建设的路径选择》，《学术研究》，2018年第12期。

⑨龙建辉：《粤港澳大湾区协同创新的合作机制及其政策建议》，《广东经济》，2018年第2期。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑  周  巍）