从教材出版的视角看高等教育教材政策的历史变迁（1996—2015）

摘 要：政策“对整个社会进行价值的权威性分配”，其中就涉及如何进行政府与企业间的“价值的权威性分配”。高等教育教材政策就是此类比较典型的教育政策。它进行着政府、高等教育、企业间的“价值分配”。本文以“九五”以来连续四个五年规划（1996—2015年）中的高等教育教材政策文本的变化，重点是通过企业的视角解读高等教育教材政策。

关键词：政策;高等教育教材政策;市场;权威

一、教育政策被阐释的可能以及必要性

在政府把“选择要做或者不做”的事情放入教育政策中，对于政府的政策制定可能是一个完成时，但对于政策涉及的相关方，却是一个进行时。“公共政策是由议论构成的，而不是自我定义的现象（a self-defining phenomenon）”。“我们将政策定义为行动（或不行动）过程的政治协定，这些行动被设计用来解决或缓和关于政治议程的问题。这个协定……是一个智识建构，而不是一个自我定义的现象。议论性的建构可能不存在构成被认同、被发现或被解释的公共政策的一致性的唯一的决定、机构或行动者。这样，公共政策就是一个具有充足内容的分析性的类型，不可能被简单地研究，更重要的是，它不得不被阐释。”

作为企业，是很多公共政策的利益相关者，或者明确说，很多公共政策就是需要企业去参与执行的。当面对一项公共政策的文本，企业如何去“阅读”或者说“解读”，“聚焦于探讨政策所显示的意义、价值、感受或信念”，那么企业如何在公开展示的文本中寻求自身的“价值”实现，这对政府制定政策的效果实现以及企业根据政策的市场发展都具有重要的意义。

“政策问题的根源是在于人们需求和满足之间的不匹配”，表现在高等教育教材政策中就是，“不少教材在体系、结构、内容等方面不适应科学技术的发展，不适应变化着的社会实际，也不适应专业调整和教学改革的需要，内容急需更新，质量亟待提高”（《关于“九五”期间普通高等教育教材建设与改革的意见》，以下简称《“九五”意见》）。几乎接下来的高等教育教材政策都遵循这一络，只是结合人们需要的层次和满足的层次，在不断发生变化。作为企业的一方，最核心的出发点就是市场的观点，如何结合特定市场中的各种形势变化，基于自身的资源不断满足市场内客户的需求，达成自身的利润实现，这是企业首要追求的。政策是市场变化中很重要的一种资源，企业参与市场竞争，就要学会利用政策资源，而如何解读相关政策就是利用这一资源的首要前提。

二、高等教育教材政策与企业视野中的简要政策分析

教材是一种特殊产品，主要在于虽然它的形式只是和其他普通书籍一样，但是它承载的是一门课程。因此，不少学者也认为，教材是“教学的载体”“课程的具体化”和“一门课程的具体体现”或者“缩影”。而一门门课程实际也是教育教学的载体，依托于每门课程，学生完成渐进的教育教学过程，达成教育的目标。因此，教材建设与一个国家的教育教学水平密切相关。也就有专家说，“教材（教科书）总是要反映一个国家的权力意志与教育政策的。因此从某种意义上说，教材是各国的政策宣言与文化水准的标志。”

那么，教材这种特殊的产品实际上承担了两种价值：一种社会价值，一种商业价值。政府在制定教材政策的时候，考虑诸多方面的价值因素，力争在各种利益团体中进行均衡的“价值分配”，力争用更“民主”的方式促成各种价值的调和，把自我的“权威性”隐藏到最少，至少从政策文本层面看上去是一种兼顾各方面“权益”的结果，而不是政府自我“独裁”的象征。

尽管教材有它的特殊性，但企业最终还是把它当作一种产品对待，因此它也遵循一般的产品理论，遵循一般的市场营销理论。4P理论是典型的市场营销理论，产品（Product）、价格（Price）、渠道（Place）、促销（Promotion），这些基础的“营销要素”组合就形成了企业的市场营销方案。而产品是4P中的核心，有了产品，其他3P才有用武之地。因此，企业常常从产品策略的视角来看待教材，组织教材的生产和营销。那么企业一种解读教育政策的营销视角，就是看政策给产品策略提供了哪些空间，从产品策略的角度如何“解读”政策文本，从而在微观层面完成与企业产品策略的融合。

高等教育的教材建设工作自从“九五”期间以来，一直以五年一期的规划政策来指导高等教育教材工作的开展：《关于“九五”期间普通高等教育教材建设与改革的意见》（以下简称《“九五”意见》）、《关于“十五”期间普通高等教育教材建设与改革的意见》（以下简称《“十五”意见》）、《关于加强普通高等教育“十一五”国家级规划教材管理的通知》（（以下简称《“十一五”意见》））、《关于“十二五”普通高等教育本科教材建设的若干意见》（以下简称《“十二五”意见》），此间跨度20年，这一时期也是我国高等教育教材政策逐步成熟的阶段，也是我国高等教育教材建设迅速发展的时期。观察这期间高等教育教材政策的变迁，可以感受到政府制定教育政策时面对企业以及时代发展时的种种应对。

从企业的视角观察政策变迁，可从政策切入点、政策对内重点、政策对外重点、政策遗产来简要分析。政策切入点即政策发布时间点，该政策从哪个相对具体的领域切入解决政策问题的部分，政策涉及问题的领域林林总总，在特定时间点选择哪个角度切入代表着政府的执政偏好。政策的利益涉及方大体可分为政府体系和非政府体系，一方调节政府体系内的行为，一方调节非政府体系的行为，政策对内重点即政策着重解决政府体系中的哪部分问题，政策对外重点即政策着重解决非政府体系中的哪部分问题。政策遗产（此处针对企业而言）即政策实施过后，对于企业能遗留下来政策中间的机制或措施。以下就着重从这四方面看高等教育教材政策的变迁。

三、《“九五”意见》——“面面俱到”与“信息导向”

1995年发布的《“九五”意见》可以说是自从十一届三中全会以来国家教育主管部门对高等教育教材施政纲领的首次披露。因此文件一开始就回顾了十一届三中全会以来高等教育教材的发展情况，“十一届三中全会以来，在各级教育主管部门、各高等学校、广大教师和出版发行部门的共同努力下，高教教材建设工作取得了显著的成绩，主要表现在：累计出版了两万余种教學用书，较好地、适时地满足了教学的需要，并涌现出了一大批优秀教材，同时出版了一批密切配合教学的电化教材和计算机辅助教学软件;制订了一系列教材工作的法规和文件;组织了基本覆盖高等教育教学与教材建设的专家队伍;建立了教材评奖制度，进行了两次全国优秀教材评奖工作;开展了高等学校教材工作的评估试点等。”这说明政策的历史起点以及经验起点，既然是首次全面的发布有关高等教育教材的政策，政府必然是慎重的以及全面统筹的，《“九五”意见》带有很深的时代印记。

对于20世纪的最后几年，国家整体各行各业都处于市场经济大发展的前期，刚刚结束统一计划经济的安排，出版企业如何适应市场的运作，如何通过市场的资源配置获取政府资源的保障，还欠缺很多经验，但不妨吸收以往经验中的优秀成果：

1.政策切入点——以规划促发展，以重点促规划。“做好规划是“九五”教材建设工作的基础”，“国务院有关部委，各省、自治区、直辖市教育主管部门，高等学校和承担高教教材出版任务的出版社，要在调查研究和总结经验的基础上，抓紧制订“九五”教材建设规划。”抓规划是国家在计划经济时代的法宝，方便宏观调控和微观管控。但此时的规划与接下来的规划相比，尤其是与《“十一五”意见》和《“十二五”意见》相比，显得更加宏观一些，更多流于对整体要求的提醒，因此最后的要求也是“制订规划一定要统筹安排，实事求是，留有余地。列入规划的教材要认真组织力量，按时完成”。这样的政策表述很少具有约束力，也很难融入企业的实际生产经营活动中去。“抓好重点教材、全面提高质量是‘九五教材建设的核心”，“国家、部门、省市、学校都应在做好规划的基础上，花大力气各自抓好一批重点教材”，政府也考虑规划层面的东西在基层很难落地，只有抓典型，才能凸显政府的意图，以及合理调配资源，资源是有限的，集中投放才能产生效益，这直接成为后期规划的雏形。

2.政策对内重点——明确职能。政策中除了“选择要做或者不做”，还有很多文本是用来限定“哪些事情由哪些部门或者人员来做”。在职能含糊不清的时候，更多会出现推诿扯皮，“有利则争，无利则推”的情况。《“九五”意见》重点也界定了“各级教育主管部门在高等教育教材工作中的主要职能”，尤其是“国家教委的职能”和“国务院有关部委教育主管部门的职能”。由于在当时的政治体制安排下，不少大学属于各个国务院部委直接管辖，或者与国家教委合管，因此相关教育职能到底如何划分，具体事宜的程序如何设定，都存在职能的模糊之处。这是职能确定的重点。相反，作为具体落实教材出版工作的出版企業，反而没有任何的界定，这和政府对于企业的态度是密切相关的。在后期，我们会看到这种态度的变化。

3.政策对外重点——指令下达。计划经济时代，国家对资源的控制和市场的控制是相对有效的，严格限定了企业的发展。在市场经济逐渐发展起来的时候，政府利用掌握的宏观需求信息，对市场的把握还是比企业相对准确。“继续增加品种、整体优化配套”是“九五”教材建设的重要内容”，这就点出了这次规划的重点，高等教育教学用书在数量上的需求与高等教育教材出版在满足之间的严重不匹配，即：“随着教学改革的深入和学校办学自主权的扩大，不同学校和同一学校内部对教材的需求将趋向多样化，需要多种各具特色的教学用书。本科各专业的主干课程都要有几种教材供学校选用。“九五”期间要把专科教材放在重要的位置，给以高度的重视，基本上解决有无问题，并力争系列配套。要重视研究生教学用书的建设，以适应高层次专门人才培养的需要。”这对于企业经营者而言就是一个明确的市场预告，最后形成的一个结果就是，整个“九五”期间，高等教育教材在品种上急剧增加。

4.政策遗产——直接的政策遗产是出现了第一批冠名为“国家级重点教材”“省市级重点教材”的产品，这种“权威性的认定”成为市场争夺的重点，打造名师名课，也使企业开始具有了精品意识，企业的市场扩展和政府的价值传达有机的通过重点教材的打造融合在一起了。

四、《“十五”意见》——平稳过渡

1997年亚洲金融危机之后，全国高等教育开始扩大招生于1999年接踵而来。20世纪初，中国加入世界贸易组织，内外变化的需求急剧刺激了教材市场的增长，但此时“十五”期间的政策基点是“稳定大于一切”。

1.政策切入点——本次意见中政府更看到了高等教育教材实际运作中的关键环节问题，那就是选用。因为如果好的教材得不到在教学中的实际使用，之前所做的规划、编写等工作就全部落空，政府的意图也得不到切实的贯彻。因此意见中首次说明“促进推广选用”，“本着‘编、‘选并重的原则，大力推动高质量教材的选用，各专业（课程）教学指导委员会、各有关出版社要大力开展对新出版的高水平教材的宣传评介工作。各高等教育要建立教材评介制度和教材选用管理制度，保证高质量教材进入课堂，对省部级以上优秀教材与重点教材要优先选用，提高优质教材的使用效益。”尽管政府不愿通过行政命令强制各高等教育使用规划教材，但政府意识到问题的所在，已经给了政策解决实际问题一个方向——通过官方资源打造国家规划教材权威而优秀的品牌形象，这对之后的规划教材的建设指明了方向。

2.政策对内重点——政府在初步理清系统内部权限职责之后，发现更有利于整合各部门相关职能的关键在于把各部门统一到做一件事上来，即通过一个具体项目来发挥宏观调控的效果，可能比仅仅下放权限更加有效：“教育部根据国家教育教学改革与发展的需要，制订国家“十五”教材规划;国务院有关部委教育司（局）可以受教育部的委托制订相关专业的“十五”教材规划;各省、自治区、直辖市教育行政部门可根据实际情况，组织制订反映本地区学科优势与特色的教材规划;各高等学校、特别是重点高等教育要做好本校有优势、有特色的学科（专业）教材规划。有关出版社要把社会效益放在第一位，积极安排各级各类规划教材的出版。各级规划教材的主管部门要加强管理与协调，充分调动各方面的积极性，使多层次的教材建设互相配合、协调发展，避免低水平教材重复出版。”因此，教育部把系统内部部门的重心聚焦于规划教材的建设上，从不同类别、不同层次，细分规划教材的范围，“化整为零”，达到使政策落地的效果。

3.政策对外重点——除了此次政策的切入点，加大选用外，对于出版企业而言这次政策对于构筑自己的产品又有了新的认识：“‘实施精品战略，抓好重点规划是‘十五期间教材建设工作的重要指导方针，‘十五教材建设仍然要把重点放在抓好公共基础课、专业基础课和专业主干课的教材建设;特别要注意选择并安排一部分原来基础比较好的优秀教材、“九五”重点教材及面向21世纪的改革教材修订再版，逐步形成精品教材。”通过对已有教材产品体系的梳理，政府也意识到教材并不都是新的好，每次做规划不是推倒重来，反而重点教材的不断修订更是重点。而从此时的市场整体格局（高等教育招生、专业扩展等）来判断，仍然需要“扩大品种”，但品种的扩展是建立在“合理配套”的基础上：“为适应全面推进素质教育的需要，必须扩大教材品种，实现教材系列配套。同一专业的基础课、专业基础课、专业主干课教材要配套;同一门课程的基本教材、辅助教材、教学参考书也要系列配套。有条件的应做到文字教材与电子教材同时规划、协调发展。同时，为了提高教学质量，也要注意适当安排教学指导书等教师用书的编写与出版。专家组织要从教材配套出发，设计好选题，处理好教材统一性与多样化，基本教材与辅助教材、教学参考书，文字教材与软件教材的关系。”这样一来就逐步建立起了“包括多学科、多类型、多层次、多品种系列配套的教材体系”。企业的教材产品线才算初步完善起来。这种企业产品组合的宽度、长度、深度的发展也有赖于高等教育教学的深入发展，当高等教育课程建设越来越丰富，随之而来的载体建设需求就越来越突出，这集中反映到规划教材的布局中来。

4.政策遗产——“要加强国外教材的引进工作。当前，引进的重点是信息科学与技术和生物科学与技术两大学科的教材。要根据专业（课程）建设的需要，通过深入调查、专家论证引进国外优秀教材，要注意引进教材的系统配套。加强对引进教材的宣传，促进引进教材的使用和推广。”在整体宏观氛围积极向世贸组织靠拢、出口外贸不断扩张的阶段，出版领域也做出了积极的回应。但鉴于教材是一种特殊的产品，负载着明显的意识形态功能，政府的对策是先从意识形态比较弱的理工科入手，开启了引进版的潮流。但在实践领域，一旦引进的“闸门”开启，市场的力量更是明显。除了理工领域，尤其是计算机专业引进版较多外，更多在经济管理领域开启了引进版的大潮。這也引起了之后国家对“引进”和“输出”的持久辩论，以及相关政策的变化。

五、《“十一五”意见》——全力打造规划教材

“十五”期间国家整体经济高速发展下的高等教育规划教材的方兴未艾给了政府主管部门更大的信心，以至于“十一五”期间并没有延续《××期间普通高等教育教材建设与改革的意见》的政策文本模式，而直接把高等教育教材建设的核心转变为“国家级规划教材”的出版过程。这期间围绕高等教育教材的建设，教育部主要在“十一五”连续发布了《关于加强普通高等教育“十一五”国家级规划教材管理的通知》《关于申报“普通高等教育“十一五”国家级教材规划”选题的通知》《关于印发普通高等教育“十一五”国家级教材规划选题的通知》，几乎全是面向国家级规划教材的行动安排，在此统称为《“十一五”意见》。

1.政策切入点——这次政策的目标指向非常专一，就是通过规划教材的打造，从而带动整个高等教育教材的建设。国家资源的投放只能投入在规划教材上面：“集中力量干大事。”从某种层面而言，政府成了一个最大的出版策划机构，而这个出版机构就是要出版各种规划教材。通过前期“九五”“十五”对重点教材和规划教材市场的培育，国家版的规划教材成为高等教育教材市场中的“明星产品”，入选规划的教材几乎都能有一定的市场效益。因此“国家规划教材”形成了一定的“利益场域”，政府开始要规范这个市场了，制定申报流程、申报标准、过程考核等等，引入了评审机制来控制入选品种。从一定程度上说，一个“利益”的生产链开始出现，于是围绕这条生产链出现了更多的利益相关者，也形成了更多的利益共同体。

2.政策对内重点——其实对于国家而言，对教材关注最大的是它的“社会效益”，也是它的“社会价值”。在这期间，政府主导的“国家级规划教材”中明确的社会价值主张首次出现在高等教育教材政策文本中：“‘十一五国家级规划教材的内容要坚持马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持社会主义方向，坚持党的教育方针，做到思想性和学术性的统一。”之前限于不是“自己的地”不好安排，现在可以完完全全、明明白白展示国家教材思想性的内涵。其实，在之前的教材中，这种渗透是通过编写者的个人思想以及明确的出版法规保障的。

3.政策对外重点——这期间高等教育教材政策对于企业而言，就是彻底围绕申请规划教材服务。如何按照流程发起申请，如何恰当填写各种申报表格，如何围绕政策的“硬性要求”和评审的“软性要求”展开公关，成为这一时期企业围绕高等教育教材做的主要工作。

4.政策遗产——出现了一套完整申报规划教材的规范流程，出现了“9716种选题”入选规划，大量的规划教材成为出版社的支柱产品，“山寨”规划产品鱼目混珠，冲击着脆弱的高等教育教材市场，一线的授课教师对规划教材并没有深入的认识。

六、《“十二五”意见》——分类指导

1.政策切入点——这段时期，职业教育得到了大力推广，并且其效应波及高等教育的众多方面，高教教材政策也不会错过。此时政府再次通过政策的形式，表明政府对职业教育的关注，相继出台《教育部关于“十二五”普通高等教育本科教材建设的若干意见》《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》（两者合称《“十二五”意见》）。“以服务人才培养为目标，以提高教材质量为核心，以创新教材建设的体制机制为突破口，以实施教材精品战略、加强教材分类指导、完善教材评价选用制度为着力点”，重点强调了分类指导。但纵观职教教材的政策，相比于本科教材并没有实质性突破。最大的不同在于将之前的规划教材申报做了区分，单独设置了职教教材的规划系列，给了职教教材另一个“上升通道”，力图通过树立职教规划教材的新形象与其他产品竞争职教教材市场。而彼时的职教教材市场实际已是“红海”一片。大量重复出版教材而质量严重低下，编选教材在高职体系中起关键作用的不是教材本身质量，而是“利益输送”，直接的或非直接的。“高职高专教材出版发行市场乱象丛生”的中青报文章（《中国青年报 》

2012年08月14日05 版）点燃了舆论对职教教材市场的愤怒：“面对这样一个巨大的市场蛋糕，由于准入门槛低，把关人角色缺位，导致各路出版商群起而攻之，各种显性、隐性规则大行其道，山寨版教材频繁现身，坑害的是学生家长的钱包与孩子的前途，鼓起的是部分高职高专老师与出版商的腰包。”在这样的背景下孕育而生的《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》并没有发挥太大的作用，规划教材的名头在“利益”面前显得如此脆弱。

2.政策对内重点——而在这一时期，一个重大的政府市场调控行为出现，体现了政策的权威特性。为了充分发挥高教教材的“意识阵地”作用，在文件文本的最后出现了对市场资源配置影响较大的改变：“根据中央实施马克思主义理论研究和建设工程的战略部署和总体要求，中宣部、教育部正在有计划地组织编写150种左右哲学社会科学重点教材，供相关专业统一使用。这些哲学社会科学重点教材基本覆盖哲学、政治经济学、科学社会主义、中共党史以及政治学、社会学、法学、历史学、新闻学、文学、艺术、教育学、管理学等学科专业的基础理论课程和专业主干课程，因此，将不再组织遴选这些重点教材涉及课程的“十二五”本科国家级规划教材。”这一举动直接表明在哲学社会科学出版领域国家队的出场，并且在全国高等教育思想政治工作会议上得到了再次确认，直接说明了高等教育教材的社会属性。而这次政府用政策的权威性直接、全面地解决了这个问题。

3.政策对外重点——继续深化选用教材的机制，“创新优秀教材遴选机制，紧紧围绕提高人才培养质量，实施规划教材精品战略，“选”、“编”结合，以“选”为主。规划教材主要采取分批遴选方式，从“十一五”“十二五”期间陆续出版的教材中遴选出优秀教材供高等学校选用。随着教育教学改革的不断推进，还将适时组织适应教改需要的规划教材选题，遴选高水平编者编写教材”，再次强调尊重教材的自身发展规律和优秀教材的自我完善，不再盲目追求新选题的增加。与此对应的市场现实是，各种各类各层次的高等教育教材基本已经饱和，偶有空白，也只是存在市场过小。企业投入得不偿失，而政府補贴不到位的情况。同时这次政策也终于明确出版企业在高等教育教材出版中的地位：“充分发挥出版社在教材建设中的作用。鼓励出版社注重社会效益，加强与高等学校及教师的联系，根据自身优势，规划选题，出版教材;不断丰富教材类型，继续开发数字化教材;加强国外优秀教材的引进和改编，积极推动本土优秀教材走出国门。保证教材选题质量和出版质量，降低教材价格。”教材从宏观的规划设计、职能分权，到了落地的企业行为层面。

4.政策遗产——最大的遗产必然是原来众多围绕哲学社会科学领域出版的企业开始缩减品种，力争形成差异化竞争，让政府的回归政府，让市场的回归市场。

七、结论

1.企业解读政策的落脚点在于市场。市场不是一个空洞的概念，它包含着产品、需求、营销;消费者、消费能力、消费需求，最终落实于企业在市场中获得的利益。企业如何理解政策、如何应用政策、如何对待政策，都有赖于政策对于企业的市场行为有怎样的影响：是扩大了需求，还是改变了需求？为适应企业需要采取何种产品策略、何种价格策略、何种渠道策略、何种促销策略这些关于政策的“市场”认知。

2.教材产品的双重性认定。社会价值和商业价值集中于高等教育教材的特性，决定出版企业只能是负重前行。企业能生存下来，决定了企业解读教材政策的出发点只能是商业价值。但社会价值是底线，没有尊重并遵守政策中的社会价值原则，则企业的生命堪忧。但如果不争取最大的商业价值，则企业的生存堪忧。这就是出版企业的现实发展语境。

3.高等教育教材政策始终由政府制定，最终代表了政府最大的利益。虽然在历次政策的变化中，政府越来越考虑教材利益联盟体中其他团体比如企业的利益，但最终决定协调在一个规划期间矛盾的始终是政府的利益。政府的利益和企业的利益有可能重合，但政府利益始终靠近社会价值，体现政府权威的价值取向。一旦商业价值有影响社会价值的危险，政府会毫不犹豫通过权威来调节价值的分配，通过种种制度安排保障社会价值的实现。

4.如何在政策中更合理利用权威的法则完成价值分配是充分体现政策的延续，以及存留更多的政策遗产。“由于公共政策首要的意义构造者（meaning-constructor）（或更为合适的可称为‘作者）是政府，因此注入到公共政策之中的意图、含义或价值是被权威性地输入或分配的。”既然政府需要保障的更多是社会价值，那么完全可以通过权威的设置“游戏规则”来规制企业进行商业价值的追逐，一旦使用完全的权威法则来垄断市场，则最后可能引来利益联盟体的抵触，以及垄断市场自身的崩溃。如果一旦运动员和裁判员、游戏规则成为一人，那么这样的市场持续不会长久。绝对的垄断产生绝对的腐朽。因此，在“十三五”期间，迟迟没有出现新的规划意见，却产生了一个新的组织机构（教育部新设教材局）来调节高等教育教材的运行规则，不难看出政府也发现这样的问题，并从更稳妥和长久的目的考虑调节不同利益的融合，更多通过机制的创新、规则的创新、组织的创新来调控市场，不是让市场在自身的滞后性中等待。因此，权威的归权威，市场的归市场，通过政策引导创造一种和谐的价值分配体系。

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[责任编辑：陈立民]