农村留守儿童监护监督制度的完善

王亚婕

摘 要：在过去的四十年里，中国的经济体制改革加速了城市化进程，形成了大量的农民工群体，进而形成了新兴弱势群体——农村留守儿童。经过实地调研及对比论证，分析农村留守儿童监护监督现状及存在的问题，借鉴相关经验，提出完善农村留守儿童监护监督制度的合理建议。

关键词：农村留守儿童;监护制度;完善建议

中图分类号：D922.7        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）16-0194-02

曾经震惊全国的“5名留守儿童垃圾箱内点火取暖造成CO中毒死亡事件”引起了社会各界对农村留守儿童生存现状的关注，此类悲剧充分暴露了我国现行农村留守儿童监护监督制度不健全、体制不合理。解决“农村留守儿童”这一特殊且庞大的弱势群体的监护问题，已成为亟待解决的重要课题。

一、研究农村留守儿童监护监督问题的意义

儿童是国家的希望和未来，通过完善农村留守儿童监护监督机制，为将来国家进一步完善农村留守儿童立法保护提供有力的理论支持。在现时学界，有许多学者致力于未成年人监护问题，但对于农村留守儿童这一数量庞大且地位特殊的弱势群体监护问题的研究尚处于空白。我国现行法律体系中关于未成年人监护制度的规定散见于《民法总则》《婚姻法》《未成年人保护法》等众多法律之中，现已形成我国未成年人监护制度体系。其中一些制度出台时间较早，内容较为模糊，且对农村留守儿童监护制度未做出系统而全面的规定。本文结合《民法总则》中未成年人监护的有关规定，针对农村留守儿童合法权益的法制保障，提出在立法上加强立法进程，强化地方立法实践性，形成系统的监护框架理论，为解决我国农村留守儿童监护问题提供理论支持保障。

二、我国农村留守儿童监护的特点

1.法定监护缺失。我国采用不区分亲权与监护的大监护模式，法定监护人在未成年人监护过程中处于举足轻重的地位。在一些经济水平相对落后的西部山区农村，青壮年劳动力外出务工，以致农村留守儿童法定监护缺失的情况极为普遍。由于农村留守儿童的生命安全不能得到有效的保障，以至于各种危害留守儿童身心健康和生命安全的事件接连发生。2012年，5名留守儿童雨夜躲入垃圾箱内生火取暖，因一氧化碳中毒死亡;2013年，5名留守儿童在放学路上，被撞身亡;2014年，6名留守儿童被校长性侵。农村留守儿童身心发育尚不完全，对于外界的认知能力有限，缺少法定监护人的庇护，生命安全受到了严重的威胁。

2.监护人监护能力不足。首先，偏远山区教育水平相对落后，缺乏对儿童科学管理能力，对儿童教育认识不足;其次，监护人缺乏有效的交流沟通渠道，难以对儿童实施正确有效的家庭教育。《未成年人保护法》第16条指出，未成年人父母由于外出务工等其他原因，在一段时间内不能履行对未成年人监护职责的，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护。我国法律只是提出了“有监护能力的成年人”，但并没有具体说明怎样才是“有监护能力”，缺乏限定性与操作性。

3.迫切需要政府干预。一般意义上，法定监护应置于首位。但是在劳务输出为主的省份，父母监护缺失已成常态。为了更好地解决这一问题，应积极探索村委会、民政部门和福利机构等纳为农村留守儿童的监护人，建立由家庭监护和政府监护相结合的农村留守儿童保障体系。由政府实施监护的兜底作用，设立监护监督人确保农村留守儿童的监护人适格的履行义务，行使权利。

三、农村留守儿童监护监督制度现状

监督是监护制定完善的监护制度的重要环节。通过对监护人的监护职责完成情况和产生的社会效益进行检验，决定其是否适合继续担任监护人。着眼于司法实践，我国并未设有专职的留守儿童监护监督机关;未能将约束监护人行为，保障农村留守儿童合法权益的功能落到实处，使得农村留守儿童监护监督工作浮于表面。对于留守儿童的监护监督，不能停留在原则性立法上，更要制定一个与之配套的具体规定，为保护留守儿童权益提供执法依据。若是因缺乏具体规则致使留守儿童权益遭受侵害时不能得到及时的救济，那么关于留守儿童权益保护的立法也仅是束之高阁的权利法典而已。

只有建立健全监护监督机制，才能解决层出不穷的农村留守儿童监护缺失案件，才能更好地保障农村留守儿童监护落到实处。

四、完善农村留守儿童监护监督制度的建议

1.建立强制报告机制。我国现行相关法律法规尚未建立农村留守儿童监护监督的强制报告机制。英美法系立法中规定，从事与儿童服务相关职业的人，例如教师、医生、校医等，有发现儿童遭受虐待时，应及时向儿童福利机构履行强制报告义务。儿童福利机构应在收到报告后采取应急措施。当有关人员发现留守儿童被监护人侵犯时，应及时向公安部门报案，公安机关接到报告后，应立即处理，并向有关部门移送涉嫌侵害儿童的监护人。具有强制性报告义务的主体主要包括医院、村委会、医院、社会工作服务机构和其他单位或其工作人员，这种强制性报告制度对建立和完善我国未成年人监督管理制度具有相当的参考价值。因为家庭生活是最为隐秘的私人生活，对于农村留守儿童的合法权益是否遭到监护人侵害，是否处于无人监护的状态，外界难以感知。因此，可以由民政部门与村委会建立巡查机制，定期对本行政区划内农村留守儿童的生活情况、监护状态进行巡查。此外，为避免接受报告的公安机关敷衍了事，不认真履责，应建立强制报告登记制度，进一步完善强制报告制度，督促公安机关认真履职。

2.设立专职监护监督员。留守儿童监护监督工作应由村委会和民政部门承担主体作用，秉承“谁主管、谁负责”的权责划分，自下而上建立起留守儿童保护工作领导包保责任制。落实到各村委会设立设立专职监护监督员，对应专人专岗职责挂钩，采用考核绩效，确保各项监护监督工作落实到位。监护监督员应了解自己的工作职责和工作要求，并按照留守儿童利益最大化的原則进行监督和监督工作;定期拜访留守儿童的家属，并密切关注留守儿童的身心健康及教育发展。对留守儿童进行心理咨询，及时发现问题，消除隐患。

3.设立专门的监护监督机关。未成年人保护理念经过了“家庭主义”“个人主义”“国家主义”的三次演进。我国可尝试建立行政监督与司法监督双管齐下的监护监督模式，使作为特殊弱势群体的农村留守儿童受到国家与社会的着重保护。

在行政监督方面，许多国家和地区设立了履行监督职能，并提供协商的行政机构，如德国青年局、瑞士卫报办公室和中国香港社会福利署。在现行的中国行政体制下，建立各级行政监督机制。根据国务院民政部的规定，未成年人工作部全权负责未成年人，特别是留守未成年人的管理救助工作;在乡镇一级，将设立小型工作站，由一名特殊人员负责为留守未成年人建立监护信息数据库，以跟踪、记录和分析留守未成年人的情况。

在建立行政监督制度的同时，还有必要提供一种与之相辅相成的司法监督机制。在德国和日本的指导下，司法参与监护已成为现代监护的必然趋势。中国还可以效仿德国和日本的立法，设立家庭法院（法庭）来处理非诉讼业务并解决监护纠纷，通过变更、劝告、撤销监护人等措施监督监护人履行职责，监护人监督和行政监督机构的司法监督也可以通过启动司法程序来进行。

从行政到司法，形成一个较为系统完善的监护监督网络。当任何环节出现任何问题时，都会被及时发现和处理，以便在多重监护监督体系下，监护人能够尽职尽责地维护农村留守儿童的权利。

五、结语

完善农村留守儿童监护监督制度是亟待解决的重要课题，通过对各国监护监督制度进行对比研究，结合我国的监护现状，提出建立健全我国监护监督制度的建议，形成父母、亲友、社会、国家四位一体、全方位的针对农村留守儿童人监护体系。

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