我国非营利组织发展历程及其存在的问题分析

张海蓉 任白剑 林文浩

摘 要：非营利组织在满足社会需求和承担社会职能方面有着政府和市场不可替代的作用。我国非营利组织在发展进程中出现了一系列的问题，如社会公信力下降、资金匮乏、运作效率低、法律体系不健全等等。因此，非营利组织应该坚守为社会服务的性质与宗旨，提高公开性与透明度;政府需加大财政支持，自身重视内部管理;国家要加强法制建设，促进非政府组织的进一步发展，保障社会公共利益。

关键词：非营利组织;发展历程;存在的问题;对策

中图分类号：D632        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）16-0184-02

一、非营利组织概述

1.非营利组织概念。非营利组织指的是不以营利为目的，介于政府和营利组织之间，一切面向社会，提供公益服务的社会团体或组织。非营利组织，也被称为非政府组织或志愿组织。不以营利为目的，开展各种志愿性的公益或互益活动是其主要任务，所以又称为“第三部门”[1]。

2.非营利组织特征。一般认为，非营利组织具有七个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性。组织性，又称正规性，指的是非营利组织应有宗旨、章程与相应的规章制度，经常开展活动;民间性，指非政府性，非营利组织既不是政府的一部分，也不受其支配;非营利性是指其不以营利为目的，也不会进行利润分配;自治性是指非营利组织有独立决策能力;自愿性体现于成员参与组织不是强制性的;非政治性指的是组织的目标与手段围绕服务社会进行展开，不参加政治活动;非宗教性体现在非营利组织不开展宗教活动，组织目标和活动都不具有宗教色彩。

3.非营利组织地位。非营利组织自发展以来就发挥了重要的作用，不仅能加强政府和民众在社会公共事务中的合作管理，还能集约社会资金促进社会资源的合理运用。在现代公共事务管理中，非营利组织对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率，因此是公共管理主体的必要组成部分。

非营利组织的发展促使了国家和政府下放社会权力，逐渐变为政府职能转变和承载公共服务的重要工具。非营利组织也成为了政府、公众的桥梁，帮助政府把治理国家和社会的公共政策贯彻到基层民众当中。非营利组织还是公共物品的重要提供者，也有利于和谐社会的建设。

二、非营利组织发展历程

1.历史早期。从历史的角度来看，中国非营利组织有着极为悠久的歷史，其原型是民间结社和民间公益活动。中国历史上，存在着许多不同类别的民间结社，例如先秦的“会党”，东汉的“朋党”，宋代的民间互助性组织“合会”，元、明、清时代的“罗教”和“洪帮”等，都为我国现在非营利组织的发展奠定了一定的组织和思想基础。

2.建国前期。我国在建国之前同样已经存在了各种社团和革命组织，20世纪初至1949年新中国成立阶段，中国社会力量复杂，各种学术性、政治性、文艺性组织以及一些隐蔽的会党，如洪帮、青帮等[2]。

3.建国后。中国共产党带领人民成立新中国，按社会主义原则对民间结社进行了整顿，整顿过程中，有两方面的变化促进了民间非营利组织的发展。一是部分民间组织政治化，二是一部分民间组织被取缔。经过整顿，在20世纪50—60年代中期，中国的社会团体出现了一个迅速发展时期。但是，1966-1976年期间，中国的民主与法制遭到了比较严重的破坏，对社会团体向健康、法制方向的发展产生了一定负面影响。

4.改革开放以后。我国非营利组织的真正兴起是在改革开放之后，在计划经济体制转向市场经济的过程中，政府对非营利组织进行了重新认识，非营利组织融入更加开放、自主的环境中。人民的政治生活和社会生活的参与度也得到了很大提高，20世纪在80年代，社会团体的数量出现爆发式增长。进入90年代后，经济体制转轨，政府职能转变，民间组织因此得到了较好的发展，民办非企业单位发展，非营利组织的队伍逐渐壮大。

三、我国非营利组织现存问题分析

1.社会公信力下降。目前我国大多数的非营利组织缺少相应的监督机制，内部管理状况欠佳，各种机制都不健全，再加上组织自身的自律能力也比较差，出现了一些管理者以权谋私、贪污腐败的现象，具体表现在非法挪用组织公有的财产，或者使资金在某一方面过度消费，这些情况都使得非营利组织的社会公信力严重下降。《中国慈善透明报告（2013）》显示，2013年度我国慈善透明指数为43.11（总分为100），这一情况虽然在2016年开始有所扭转，但公众对非营利组织信息公开状况的满意度也有仍旧不高。其根源还是由于组织管理者的腐败行为贬低了非营利组织的社会信誉，给非营利组织的社会公信力带来极大影响[3]。

2.资金匮乏。我国非营利组织不能通过经营活动获得丰厚利润，经费一般来源于政府的补贴、服务的收费和民间的捐赠。而由于社会的发展和非营利组织的转型，政府能够补贴给其的资金已经大幅减少，再加上非营利组织的社会公信力一度下降，民间捐赠的数目也同样急速下降，单靠会费、商业经营和收费活动的收入已经不能很好维持非营利组织的发展。而营利组织支出分为业务活动成本、管理费用和筹资费用等，其中最主要的支出是在项目和行政上，两者相比而言，行政支出占比更高，真正用于项目的就比较少，还不到50%。行政费用的高支出加剧了非营利组织的资金匮乏，资金匮乏也相应成为制约非营利组织发展的主要瓶颈。

3.运作效率低。在我国，非营利组织的专职人员规模一般都不是很大，很多人的业务能力也不强，没有固定的人才输送渠道，许多管理者来自政府机构，志愿者也多为无业人员或者离退休人员。但非营利组织的运作很大程度上需要依靠志愿者开展活动。另外，非营利组织的制度建设还不是很健全，有一部分非营利组织缺少甚至没有财务管理制度，还有一部分即使存在制度的约束，但仍不按照组织的宗旨运行。很多非营利组织的治理结构形同虚设，少数管理者独断专行，对重大决策不经商议直接下决定.再加上有些非营利组织各自为政，每个组织的内部结构和参与方式不尽相同又缺乏信任，因此导致资源浪费、运作效率低[4]。

4.法律体系不健全。民间对于非营利组织的定性还不够明确，国家对非营利组织的立法工作也相对滞后，层次不高，所以到目前为止还没有一部全面规范而又明确专门的法律，非营利组织从成立、登记到税收管理基本只能依据《社会团体登记管理条例》。

现存法律对非营利组织的各个方面加以限制，从成立到竞争到规模都受政策的约束。使得一些民间非营利组织的成立条件十分苛刻、设立程序也比较烦琐;还在行政管理上采用双重管理体制，给非营利组织带来了沉重负担;有关的民事法律也比较混乱，遇到问题不能有效解决，存在着明显的法律漏洞。再加上评估制度、财务制度、问责制度等方面法律法规的缺乏，法律体系不健全问题严重阻碍了非营利组织的运行与发展。

四、发展完善非营利组织的对策建议

1.提高公开性与透明度。非营利事业发达的国家通常实行严格的信息披露制度。如美国对非营利组织的监管的一个重要手段就是“信息公开”。为了更好地规范非营利组织，加强为社会公共利益服务的效度，提高社会公众对非营利组织公信度，需要完善非营利组织的信息披露制度。信息公开的一个重要内容是财务，非营利组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。同时，促进外部评估机制和第三方评估机制的建立，对非营利组织的绩效做出客观评价，实行监督管理的重要内容。通过这两方面促进非营利组织公共责任的实现，是提高其公开性与透明度的重要举措。

2.加大财政支持。政府应给与非营利组织一定的财政补贴和相应的政策支持，充分引导社会资金合理流向公益事业，保护非营利组织的发展。根据非营利组织的服务范围和服务效益制定不同的补贴标準，对于突出的社会公益项目或事业充分给予政策支持。另外，应完善非营利组织购买公共服务的体系，使公开招标的方式应是非营利组织获得财政支持的重要渠道;效仿美国对非营利组织的税收优惠，严格规定非营利组织的收入用于公共服务的发展和再投入，不得用于个人利益或分红。

3.重视内部管理。有效的内部管理是非营利组织成功和高效运作的必要条件。组织除了通过道德约束形成自我调控的机制以外，应建立相互约束的制衡机制，明确“决策机构”“执行机构”“监督机构”三位一体的形式，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制;完善民主机制和参与机制，保障组织人员应当享有的权利，建立和完善符合管理规范的组织结构，保证组织人员尽职尽责地履行责任与义务。非营利组织还要明确自身的形象与定位，结合服务对象制定长期战略、中期规划、短期目标。与此同时，要形成制度化、规范化、程序化的内部管理，还要加强与其他组织的沟通，在外部交流中互相学习和借鉴，形成合作与竞争并存的关系，从而建立非营利组织自我管理自我的束的自律机制。

4.加强法制建设。为了更好地发挥非营利组织对社会公共利益的积极促进作用，推动非营利组织进一步发展，加强非营利组织的有效管理，政府有必要重新审视现行法律法规，并加以修正和完善，变革不适应当代经济发展水平的与非营利组织相关的法律制度，构建市场经济条件下与之配套的完整法律体系，营造良性循环、持续发展的制度环境。明确非营利组织的社会地位，扫清不利于非营利组织的障碍，促进政府依法行政;强化监督，扩大监督主体，允许第三方依法参与;明确非营利组织的公共责任，促进非营利组织的制度化和规范化。

参考文献：

[1]  王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：2.

[2]  李长文.我国非营利组织能力建设发展的历史回顾与思考[J].宁夏社会科学，2013，（4）：20-29.

[3]  刘春湘.论我国非营利组织存在的问题及治理对策[J].保险职业学院学报，2006，（3）：35-37.

[4]  吴宛航.我国非营利组织参与公共危机管理的局限性分析[J].劳动保障世界，2017，（23）：42-44.