对义务教育教师“县管校聘”制度的思考

赵文学 王寰安

摘    要  “县管校聘”是近几年提出的教师人事制度的重大变革，目的在于打破义务教育教师流动不畅的政策桎梏，促进教育资源均衡发展。但我们冷静思考后发现，作为一种强制性制度变迁，“县管校聘”在实施过程中不但会遭到原有利益相关者的阻挠，产生一系列改革成本，还存在一定的风险。因此，要确保“县管校聘”顺利实施并取得成功，我们必须明确改革成本分担主体，建立健全成本补偿机制;完善配套制度，破解“县管校聘”实施困境;树立风险意识，“未亡羊，先补牢”，做好风险防范。

关键词 “县管校聘” 教师管理 教育资源均衡

“县管校聘”是我国近几年提出的教师人事制度重大变革，与我国基础教育发展不平衡、不充分的现状相契合，它旨在改善教师流动状况，促进教育资源（教师是最重要的教育资源之一）均衡发展，维护教育公平。

改革过程中相关各方利益不一致可能损害人事、财政等相关部门的利益，不同类型、层次、水平的学校之间观念和文化也存在差异，必然会产生一定的改革成本和实施困境，并且可能产生意想不到的风险。分析“县管校聘”实施过程中的改革成本、困境和可能的改革风险，及早采取措施，完善相关制度，有利于更好地推进义务教育资源均衡发展，也有利于教育公平。

一、“县管校聘”的产生背景及目的

1.“县管校聘”的产生背景

2012年国务院颁布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）中明确指出，要“积极推进义务教育学校标准化建设，均衡合理配置教师、设备、图书、校舍等资源，努力提高办学水平和教育质量”，简言之，就是要实现义务教育办学的硬件资源和教师资源的均衡发展[1]。根据国务院教育督导委员会提供的相关数据，截至2016年底，已经有1824个县（市、区）通过认定，其中2016年新评估的544个县中有522个县通过了义务教育基本均衡发展认定[2]。其中，教师资源的均衡发展主要通过教师流动来落实。而教师流动又遇到诸多政策桎梏和现实问题，比如城市教师流动到农村学校，往往带有“支教”性质，不能真正融入其中，不能真正解决薄弱校教师资源匮乏的问题，而且流动过程中相应的政策、机制未能厘清。

一直以来，我国中小学校用人制度是“校管校用”，不同学校之间教师资源不均衡矛盾突出，亟须改革。第一，不同学校之间教师薪酬、福利待遇不同。在“校管校用”制度下，同一地区不同学校之间的教师在工资福利、培训机会、职称评定与晋升等方面存在显著差异。由于资源聚集效应，往往出现优质学校及其教师发展越来越好，而薄弱学校及其教师发展陷入困境的“马太效应”，也由此引发了广受社会关注的择校问题。第二，小规模学校因为学生少，如果按照统一的师生比招聘老师，往往会出现缺编现象，即不能保证各学科教师齐全。

2. “县管校聘”的目的

2014年8月，教育部、人社部和财政部联合出台了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流换岗的意见》（教师〔2014〕4号），明确指出：“加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进‘县管校聘管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍”[3]。

“县管校聘”是对义务教育教师人事管理制度的一次重大变革，旨在通过“县管总量控制，学校按岗配备，编制部门动态管理”来确保教师人尽其才、才尽其用，实现教师从“学校人”向“系统人”的转变[4]。“县管校聘”的实施有助于打破政策壁垒、促进教师良好流动，能够从整个县域内整合教师资源，以优化各校师资配备。

二、“县管校聘”的改革成本、困境与风险

作为一项强制性的制度，“县管校聘”在具体实施中难免会对原有的利益相关者造成损害，从而遭到抵制，增加改革的成本，导致改革陷入困境。

1. “县管校聘”的改革成本

增加教育主管部门和学校的管理、运营及协调成本。原来的教师是“校管”，教育主管部门只需要面对各个学校即可，实施“县管”后，教育主管部门要直接面对成百上千甚至更多的个体教师，必然要成立“教师管理中心”“教師培训中心”之类的新组织机构，必须建立“教师流动信息网络中心”等;相应的，学校也要成立专门的“流动教师办公室”来处理教师流动事宜，这些势必增加教育主管部门和学校的管理成本和运营成本。同时，城乡之间、不同层次学校之间的教师教育理念、教学方式等差异较大，较大规模的教师流动和整合必然增加教育主管部门和学校的协调成本。

增加流动教师的生活及时间成本。流动教师一般家住学校附近，如果“县管校聘”后流动到距离家较远的地方，必然增加上下班的时间成本，这看似只是增加了几十分钟，但可能影响教师的教学情绪，影响教育教学质量，引发教师群体的不满。而且，流动教师新入一个学校，需要一定的时间适应，由此相应增加了时间成本。

2. “县管校聘”的实施困境

“县管校聘”制度实施过程中，涉及教师绩效工资、教师的培养与培训、教师编制核定、教师评优与晋升等多个方面，由于缺乏配套政策，得不到其他相关部门的支持和配合，因此，需要得到除教育外的财政、人社、编办等各部门的配合与支持。但有研究者通过对相关领导访谈发现，“县级政府相关部门缺乏统一、有效的协调机制，部门之间的边界意识强，各部门固守各自的利益范畴，相互配合不当，教育行政部门统筹协调困难，导致行政效率低下”[5]。

学校和教师等对“县管校聘”的认可度不高。“县管校聘”的目的在于改革教师管理体制，打破教师流动的壁垒，促进教师资源的合理调配，进一步促进义务教育的均衡发展。但就学校和教师个体而言，相对于义务教育的均衡发展，它们更关注自身的发展，学校更希望留住“名师”、骨干教师，教师也更希望自己在一个更加优质的平台（名校）上。因此，在“县管校聘”实施过程中，由于集体利益与个人利益不一致，导致学校和教师群体对“县管校聘”的认可度不高，缺乏主人翁意识，造成部分学校和教师只把交流当做“上支下派”的安排。

3. “县管校聘”的潜在风险

“管用分离”与学校自主管理产生矛盾。我国教育管理体制改革的一个大方向是简政放权、促进学校自主办学，而“县管校聘”制度下，教师的个人编制和身份管理与岗位管理相分离，学校不具有人事聘用权，只有崗位使用权[6]。一方面这与现代学校制度所要求的校长负责、学校自主办学等理念有一定冲突。另一方面，教师编制脱离学校后其归属感丧失，不利于教师队伍的稳定和发展;同时，可能导致学校对教师的管理权威下降，部分教师可能以“系统人”自居，不承担除教学之外的其他责任，不参加学校的民主管理等活动，甚至不服从校领导的管理和安排，不利于学校的健康发展。

对教师的作用可能估计过高。“县管校聘”的落脚点在于清理教师流动的政策障碍，通过教师流动促进义务教育均衡发展。百年大计，教育为本;教育大计，教师为本。教师资源作为教育活动中最重要的资源之一，对教育发展至关重要，这是教育理论界和教育实践中公认的命题，而且教师的主观能动性可以弥补部分硬件的不足。但是，我们也应该认识到，影响教育质量的关键变量至少还包括生源质量、教育管理水平、学校办学条件等。如有一线教师直言，“其实教师都是按照课程标准来上课，每个学校都差不多，关键还是生源质量的差异”[7]。20世纪60年代，科尔曼报告证明了“影响学习绩效的关键变量是学生的先天基础和家庭背景，而学校和教师的影响较小”。因此，以促进教师资源均衡发展为基本导向的“县管校聘”制度可能只是破解义务教育均衡发展困局的良方之一。

三、“县管校聘”的成本分担、困境破解及风险化解

“县管校聘”适应教育发展的方向，有其合理性和必然性，但难以一蹴而就。要想使政策成功落地并达到预期效果，就需要政策的主导者、制定者、实施者、参与者共同努力，通过政策、机制的完善，降低改革成本，并且对风险进行合理预判。

1. 建立健全成本分担机制和补偿机制

“县管校聘”的改革会使教育主管部门、学校和教师负担一定的成本，应明确成本分担主体，对学校和流动教师进行补偿，以增大学校和教师对改革的认可度。第一，政府作为义务教育“县管校聘”改革的主导者和倡导者，应当作为改革成本分担的主体。一方面，政府要继续加大对基础教育的财政投入，尤其向落后地区和农村倾斜;另一方面，也要制定相关政策，形成合理的成本补偿机制，除经济补偿外，在评优、职称晋升等方面向流动教师尤其是向农村流动教师倾斜，解决流动教师子女就学问题等。第二，学校也应该负担一定的成本，尤其是薄弱学校和农村校应该为流动来的教师提供良好的生活、工作环境与条件，由薄弱校或农村校“流动教师管理办公室”与行政主管部门统筹和监督执行。第三，政府可制定相关政策，鼓励社会力量参与相关成本分担，如设立基金会、捐款等，形成支持教师流动的社会合力。

2. 完善配套政策，破解“县管校聘”实施困境

“县管校聘”制度的实施涉及到财政、人力资源与社会保障等各个政府部门，义务教育改革是一项系统工程，需要政府各部门的协调合作。第一，针对各部门协调困难，应该由国务院主导，教育部组织，财政部、人社部等各相关部门联合颁布相应政策，确保财政部门对教师流动提供经费支持，人社部门对教师流动提供政策支持等。第二，增加教育管理部门的财权和事权。在现阶段的体制机制下，教育管理部门在财政预算、岗位设置、聘用管理等方面的话语权分量不足[8]。因此，应通过体制机制改革，适当加大教育管理部门的财权和事权，尤其是教育经费的管理权和教师资源的调配权，这样才能使教师流动更加顺畅。第三，要统一县域内教师的编制标准、工资待遇、岗位标准等，实现教师招聘、培养、考核与晋升机制的城乡一体化，真正实现义务教育均衡发展的初衷。

同时，应该加大宣传，让学校领导和教师切实理解“县管校聘”的现实意义，争取广大校长和教师的大力支持。

3. 树立风险意识——未亡羊，先补牢

在推进“县管校聘”改革过程中，要树立风险意识，做到“未亡羊，先补牢”，把工作做到前面。第一，“县管”背景下确保学校办学自主权不受损害。“县管校聘”制度下要分清县和校对教师管理各自权力的边界，尤其要明确县的职权范围，如控制县域内教师总量动态情况，掌握教师人事和编制，制定、实施统一的教师准入、培训、退出标准等;要保证学校对教师教育教学的具体事宜具有足够的管理权，如教师的绩效考核和年终考核必须在学校进行。第二，保障其他教育资源均衡发展。教师资源是很重要的教育资源，但不是唯一影响教育教学效果的变量，要继续统筹配置各校办学条件、管理水平等的持续均衡发展。第三，要防止出现“削峰填谷”的低质量均衡，可充分发挥市场机制，加大激励力度，使现有教师人尽其才，同时吸引更多更优秀的人才加入教师队伍。

参考文献

[1]国务院.关于深入推进义务教育均衡发展的意见[EB/OL].（2012- 09-05）[2018-02-02]http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_ 2218783.htm.

[2]国务院.教育部发布2016年国家教育督导工作报告[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2017- 04/05/content_5183478.htm.

[3]教育部. 关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见[EB/OL]. http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A10/s7151/201408/t2014 0815_174493.html.

[4]罗哲，罗膑露.成都市教师动态管理体制改革探析[J].教育与教学研究，2015，29（11）.

[5]侯洁，李睿，张茂聪.“县管校聘”政策的实施困境及破解之道[J].中小学管理，2017（10）.

[6]李松.县管校聘教师管理体制存在的问题及优化[J].教学与管理，2016（36）.

[7]姜超，邬志辉.“县管校聘”教师人事制度改革的政策前提与风险[J].四川师范大学学报：社会科学版，2015，42（06）.

[8]方征，谢辰.“县管校聘”教师流动政策的实施困境与改进[J].教育发展研究，2016，36（08）.

[责任编辑：白文军]