农业供给侧结构性改革与“三块地”改革互动机制研究

郝雅秀 徐松鹤 薛程 章琪

摘要    本文以浙江省德清县为例，分析了农业供给侧结构性改革与“三块地”改革互动机制及存在的问题，提出完善被征地农民的合理、规范、多元保障机制;明确入市的条件和范围;健全宅基地权益保障方式等对策，以期为地方政府实施农业供给侧结构性改革、优化乡村发展环境、完善土地制度改革提供理论指导。

关键词    农业供给侧改革;“三块地”改革;互动机制;浙江德清

中图分类号    F321        文献标识码    A        文章编号   1007-5739（2019）10-0234-02

Abstract    Taking Deqing County of Zhejiang Province as an example，this paper analyzed the structural reform of agricultural supply side and the interaction mechanism of "three land" reforms and existing problems，and proposed to improve the reasonable，standardized and diversified guarantee mechanism for land-expropriated farmers，clarify the conditions and scope of entering the market，measures to improve the security of homestead rights and other measures.In order to provide theoretical guidance for local governments to implement structural reforms in agricultural supply side，optimize rural development environment，and improve land system reform.

Key words    structural reform of agricultural supply side;"three land" reform;interactive mechanism;Deqing Zhejiang

自2015年習近平总书记提出农业供给侧改革以来，中央一号文件始终把其列为实施重点。党的十九大提出“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要解决我国农业当前问题，就要以农业供给侧改革为主攻方向。农业供给侧改革的根本目标是提高农业综合效益和竞争力。中国农业现代化建设实践证明，农村经营制度的重大改革总是伴随着农村土地制度的改革而不断深入推进，农业供给侧改革在新形势下主线仍然是处理好人地关系[1]。而农村土地制度的不断改革与完善也势必能够促进农业现代化。本文以浙江省德清县为例，研究了农业供给侧结构性改革与“三块地”改革互动机制，旨在为地方政府农村土地制度改革提供理论依据。

1    农业供给侧结构性改革与“三块地”改革的互动关系

农业供给侧结构性改革与“三块地”改革有着良性互动的关系：一方面农业供给侧结构性改革为“三块地”改革提供了优良的政策环境和发展条件;另一方面“三块地”改革也为农业供给侧结构性改革助力[2]。

1.1    农业供给侧结构性改革为“三块地”改革创造条件

1.1.1    释放政策红利。各级政府高度重视农业供给侧结构性改革，出台了相关的政策和实施意见。2017年2月5日，中央一号文件提出深化农村集体产权制度改革，统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。同年9月，国务院办公厅指出应鼓励通过产权置换、股权转让、品牌整合、兼并重组等方式，实现粮食产业资源优化配置。2018年4月13日浙江省人民政府办公厅提出强化科技创新和人才支撑的实施意见，深入实施“科技兴粮工程”和“人才兴粮工程”。2017年5月27日，湖州市人民政府提出规范提升农村产权交易平台，完善产权交易体制机制着力强化政策配套和制度供给。鼓励农户流转土地，积极发展多种形式适度规模经营。2017年10月17日，德清县人民政府出台政策发展农业适度规模经营。鼓励农村土地在农村产权交易平台公开流转，健全土地流转服务体系，推广土地入股“保底分红”流转模式。

1.1.2    优化改革条件。深入加快推进农业供给侧改革，拓宽农村集体产权制度改革发展空间，激活农村土地资产，为农村“三块地”改革提供了更加完善的条件[3]。农业供给侧改革总体统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以加快推进农业供给侧结构性改革为主线，以增加绿色优质粮食产品供给、有效解决市场化形势、促进农民持续增收和保障粮食质量[4]。截至2017年9月，浙江德清完成入市交易136宗，农民和农民集体获得收益1.55亿元，逾9.1万农民获益。目前，入市面积达93.4 hm2，成交金额3.45亿元，集体收益2.81亿元，惠及农民群众近18万人，覆盖面65%。落实留地安置28.7 hm2，土地征收综合补偿水平提高到364.5万元/hm2，增幅达89%。

1.1.3    积极引进人才，加强人才队伍建设。中央一号文件中明确指出要健全人才保障机制，并多次提到“人才”两字，人才对农业供给侧改革起着重要支撑作用，应深化人才发展体制改革，激发人才创新创造活力。完善政产学研用相结合的协同育人模式，加快培养行业短缺的实用型人才。各级政府也应注重人才培养和引进机制，通过政策和福利积极引进人才，鼓励返乡创业，德清县智能发展人才队伍建设日趋完善，截至目前引进院士10人，“国省千人才”52人，创业团队94个，创新创业人才2 000余人，并与高校院合作共建先进技术与产业研究院等。

1.2    “三块地”改革对农业供给侧结构性改革的积极作用

1.2.1    土地增效，农村经济发展后劲明显增强。通过农村土地制度改革三项试点，将存量集体建设用地盘活后优先在农村配置，为乡村振兴增添了动力[5]。浙江德清为了完善村庄规划，夯实农村土地管理基础，通过集体建设用地调整入市建设乡（镇）工业园区，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。通过集体土地权属调查、登记发证，农村土地节约集约利用水平明显提升[2]，违法用地大幅减少，耕地得到更好保护。浙江省德清县依托宅基地、坡地村镇等改革联动，发展了裸心谷等733家民宿。目前，共盘活闲置宅基地913宗。

1.2.2    农民增收，群众的改革获得感显著增强。为了增强农民改革的获得感，在入市增值收益分配上，已入市的土地收益中农民和农村集体获得占比为80%，兼顾入市与土地征收之间的大体平衡。同时，鼓励村集体将入市收益用于扩大再生产，实现保值增值。通过农村宅基地制度改革，解决了历史遗留问题，保障了农民土地权益，有效满足了农民的多元化居住需求。制定了有偿退出、流转，农房抵押等制度，增加了农民财产性收入。

浙江省德清县已入市集体经营性建设用地183宗、达89.8 hm2，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元，惠及农民逾18万人，覆盖面达65%。集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值。

1.2.3    产业升级，拓宽了小微企业用地新渠道。将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，实现了城乡土地平等入市、公平竞争[1]。集体经营性建设用地入市增强市场信心，激发了农村土地资源活力，社会和市场对于入市集体土地的接受程度逐步提高。一批乡村民宿、小微企业创业园、精品酒店和农产品加工企业等符合农村实际的项目逐渐替代了原有落后低效产能项目[2]。

1.2.4    基层治理加强，农民群众参与农村土地管理的积极性明显提高。德清县农村集体经营性建设用地入市工作与多项改革措施协同发力，试点任务有序推进。充分调动了农民参与乡村公共事务管理和集体资产管理的积极性，不仅增强了基层组织的凝聚力，也健全了集体经济组织[6]。很多试点地区建立了村民事务理事会，农民通过集体讨论、决策、执行，自主管理农村土地。

不断强化入市决策的民主管理，提高治理水平，全面开展农村土地民主管理“十村示范、百村共建”的创建活动，使农地入市的民主决策带动了农村土地的民主管理，同时也增强了农民珍惜土地资源的观念意识、促进了节约集约用地。

2    农业供给侧结构性改革与“三块地”改革互动存在的主要问题

为了解德清县农业供给侧结构性改革与“三块地”互动情况，对德清县进行访谈、实地考察与当面交流。通过对德清县人民政府、农业办政府工作人员、乡镇居民、村委会干部进行访谈与交流，并结合相关文献资料及德清县政府工作报告发现，德清县农业供给侧结构性改革与“三块地”改革互动主要存在相关法规修订与宅基地改革衔接有待优化、政府与市场的关系有待调节的问题。

2.1    相关法规修订与宅基地改革衔接有待优化

宅基地“三权分置”是农村现代化改革的需要，新时代下的土地改革也是党中央高瞻远瞩的战略决策。由于土地流转问题的复杂、相关权属问题不明晰以及司法实践中法律体系的不完善，土地流转纠纷案件主要呈现诉讼主体及其法律关系的复杂化、引发纠纷的原因多样化的发展趋势。

2.1.1    农村宅基地的法律制度有待完善。不断处理农村土地流转工作中频繁出现的宅基地赔偿补偿、使用权纠纷和合同纠纷等。我国的法律对农村宅基地的流转是给予限制的，如何使宅基地使用权能够合法、有序地流转是农村宅基地“三权分置”目的之一。宅基地使用权无法正当流转，严重制约了农民收入的增加。

2.1.2    权能拓展的创新做法与法规支撑不足之间的矛盾困惑。拓展产权权能是农村宅基地改革的原始动力和终极目标，可保障农村集体经济产权，但是，改革试点县的创新做法缺乏相关法规支撑，需要根据实际实施情况不断更新和提出解决措施。长期以来，农村集体经济主体“虚位”导致其股份固化等制度缺陷，也使这类经济组织很难履行村集体经济主体的职能。

2.2    政府与市场的关系有待调节

改革中的行政推动与市场调节之间存在矛盾，土地流转的限制会影响其财产属性及价值实现。与市场经济中的一般商品物相比，农地有其特殊性，无条件地自由流转既不现实，也会损害土地公共利益性[7]。但对于不同区位、家庭结构、富裕程度的农户而言，其需求意愿和侧重点不尽相同，难免造成改革的行政措施与市场机制之间的矛盾困惑，由此可能产生一些改革风险。要真正做到政府主导、市场调节需要更多的实践经验和创新方式厘清政府与市场的关系，切实保障改革平稳运行。

3    农业供给侧结构性改革与“三块地”改革互动机制构建

3.1    土地征收制度

3.1.1    缩小土地征收范圍。明确划定征地范围，制定出台了《德清县土地征收管理实施办法（含可以征收土地项目录）》，严格界定公共利益用地范围，作为实施土地征收的依据;开展统筹农村土地征收和集体经营性建设用地入市可行性研究，明确除征地目录外，土地利用总体规划确定的城镇建设范围内的集体土地也可以征收，率先探索“征收范围+征收项目+争议认定”土地征收范围的模式，土地征收面积同期减少12%。

3.1.2    规范土地征收程序。完善征收流程，首创“一评估（社会稳定风险评估）、二协商（土地征收协议协商、补偿安置方案协商）、三公告（征地预公告、补偿安置公告、批后公告）、四协议（国土、镇街道、被征地村集体、农户签订土地征收协议和补偿安置协议）”征地流程，实行操作程序规范化、标准化、流程化。全县征收土地1 028.4 hm2未发生因征地引起的群体性上访事件。

3.1.3    完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。為使农民分享土地征收中的土地增值收益，德清县探索被征地农民多种安置方式，率先提出“征地三项费用+留地安置+失地农民保障”的综合补偿思路，建立与入市收益大体平衡的动态调整机制。将被征地农民全部纳入职工和城镇居民社会保障体系，全面推行土地征收留用地安置机制，落实留地安置28.7 hm2，将历年来因土地征收纳入失地保障的6.6万农民统一并入职工养老保障，土地征收综合补偿水平提高到364.5万元/hm2，增幅达89%。

3.2    集体经营性建设用地入市制度

3.2.1    明确入市的条件和范围。根据入市需求设计了自主入市、委托入市、合作入市3种实现形式。对照土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划套合分析地块1 881宗712.7 hm2，分类确定入市途径，符合就地入市的地块1 036宗387.9 hm2，其余纳入异地调整和整治入市，促进产业集聚升级。目前，入市面积达93.4 hm2，成交金额3.45亿元，集体收益2.81亿元，惠及农民群众近18万人，覆盖面65%。

3.2.2    强化入市审核，提高项目质量。全县的农村集体经营性建设用地与国有土地统一纳入县公共资源交易中心，公告、交易、成交公示等环节实行一体化管理。醉清风度假酒店、东衡村标准厂房小微企业园等一批项目陆续落地，入市收益基本落实投资渠道，每年可为相关集体经济组织增加1 000万元以上的投资收益。

3.3    宅基地管理制度

3.3.1    探索宅基地“三权分置”。在全国率先探索宅基地资格权、所有权、使用权“三权分置”，制定出台《德清县农村宅基地管理办法》，颁布首批“三权分置”权证，打破了长期以来农村宅基地和农房只能自住，不能买卖、出租和抵押的现状，鼓励农户以合作开发、出租等方式，利用自有宅基地和农房参与乡村休闲旅游产业等农村新产业新业态发展，增加农民财产性收入，为保障农民合法权益和激活宅基地市场主体送出“定心丸”[8]。

3.3.2    创新宅基地管理。梳理出了“厘清一户一宅、保障户户有宅、管好宅宅法定、创新显化物权”等4个问题，把创新宅基地管理当作惠民工程来办，切实维护群众合法权益[9-10]。全县“一户多宅”清理整治率实现100%，无房户、危房户宅基地保障率实现100%，宅基地确权登记发证率达到100%，实现了应发尽发。

3.3.3    健全宅基地权益保障方式。依托宅基地、坡地村镇等改革联动，发展了裸心谷等733家民宿。目前，共盘活闲置宅基地913宗，年增加农户租金收入4 565万元，平均每户年均增收逾5万元。此外，通过复垦宅基地和低效分散集体建设用地287.7 hm2，推动全域土地整治，实现村庄布局优化和产业升级。

4    参考文献

[1] 车海刚，江宜航，张菀航.德清“土改”：赋权赋能，让农地活起来[J].中国发展观察，2018（16）：14-18.

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[3] 国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见[J].中国粮食经济，2017（10）：67-70.

[4] 严金明，陈昊，夏方舟.深化农村“三块地”改革：问题、要义和取向[J].改革，2018（5）：48-55.

[5] 朱明芬.农村宅基地产权权能拓展与规范研究：基于浙江义乌宅基地“三权分置”的改革实践[J].浙江农业学报，2018，30（11）：1972-1980.

[6] 梁赟杰，王思菲，王红东.农村土地流转问题的解决机制构架：以确权登记为核心[J].法制博览，2018（33）：69-70.

[7] 郑雪.乡村振兴与新生代农民工返乡创业互动机制研究：基于海盐县的实证分析[J].嘉兴学院学报，2019（1）：1-3.

[8] 彭艺娴.供给侧结构性改革与土地管理制度创新[J].现代农业科技， 2017（18）：272-273.

[9] 刘晓峰，刘畅.农业供给侧结构性改革视角下的土地流转问题及对策[J].对外经贸，2017（4）：118-119.

[10] 金桃，谢元贵，邱杰.农业供给侧结构性改革背景下的土地整治制度创新[J].中国土地，2018（9）：41-42.

基金项目   浙江省大学生新苗人才计划;教育部人文社会科学研究青年项目基金项目（17YJC630184）。

*通信作者

收稿日期   2019-01-24