如何盘活农村闲置住房资源

■ 王彬武

盘活农村闲置住房资源是农村住房建设管理工作的重要方面。自20世纪80年代开始，我国逐步实行“一户一宅”的宅基地无偿分配制度，充分保障了农村家庭的住房用地供应。近年来，随着农村大量外出务工人员在城镇购房置业，我国农村地区大量房屋处于闲置或半闲置状态，成为一种“沉睡”资源。与此同时，城市居民追求乡村田园生活、融入大自然的需求非常旺盛，对自驾游、近郊游、农旅游等需求逐渐增多。通过政策引导供需，盘活利用农村闲置住房资源，有利于促进消费拉动经济，有利于增加农民和村集体经济组织收入，有利于优化农村产业结构促进城乡统筹发展，有利于促进农村闲置土地资源的有效利用，对加强农房建设管理、改善农村人居环境、推进乡村振兴战略都具有重要意义。

一、四川、浙江两地盘活农村闲置住房的主要做法

根据第三次全国农业普查数据（2016年），全国农房2.29亿套，其中拥有2处及以上住房的农户占12.5%，假设第一套为自住，其余均为潜在可盘活的闲置住房资源，保守估计，约有近3000万套的体量。笔者对四川和浙江两省实地调研发现，不少地区依托农业产业优势，结合乡村旅游、休闲采摘、特色种植、乡村美食等农家体验，通过发展民宿盘活农村闲置住房。此外，一些具有传统文化、特色民居、名人故里等历史底蕴的村落，通过打造符合特定人群个性化需求的产品，有效盘活农村闲置住房。

（一）探索多主体合作盘活农村闲置住房的模式

四川和浙江两省为盘活利用闲置农房资源都进行了大量实践探索，取得不少成功经验，形成了多种模式。以四川省眉山市丹棱县顺龙乡幸福村为代表的“政府+企业+专业合作社+农户”的模式；以四川省峨眉山市桂花桥乡新联村（不知火）和乐山市夹江县马村乡石堰村（宣纸）为代表的“特色产业规划＋农户”模式；以浙江省德清县为代表的“工商资本+农户”的模式；以浙江省绍兴上虞区为代表的“产权交易公司+农宅经营服务站+农户”的运作模式。综合来看，在各地探索过程中，多种模式灵活使用，村两委领导的专业合作社发挥着重要桥梁作用，同时，也不乏“乡贤能人”、“老支书”的带头作用。

从闲置农房租赁盘活的角度来看，主要有三种模式：一是按照合同约定期限整幢租赁给承租人，一般租赁期限为15～30年不等，承租人可以根据自身意愿对房屋进行改造装饰装修，用于自住或者对外经营；二是采用主客共享的模式，房主将自住房屋的部分房间租赁给承租人，主要用于承租人居住；三是由企业通过村集体或者专业合作社，对村庄某一片区的闲置农房进行整体流转盘活，由企业进行整体规划、设计与运营管理。

（二）发放宅基地及房屋租赁使用权证保障市场主体权益

依据法律法规和政策规定，推进农村不动产统一登记，在坚持“一户一宅”的前提下，对农村宅基地“三权分置”进行确权登记是盘活闲置农房的重要基础。由于长期受祖居、世居等观念的影响，宅基地在农村“私风”很盛，特别是在广大沿海地区私下出租、转让已很普遍，存在管理不规范、管理有真空现象。部分已盘活农房的相关主体的权利得不到保障。浙江省湖州市德清县率先在全国出台首个基于“三权分置”的宅基地管理办法，向权益主体发放“三权证书”，极大盘活了农村闲置住房利用。主要做法：一是，明确农村宅基地集体所有性质不改变，由村股份经济合作社作为集体土地所有权行使主体，保障村集体对农村宅基地的所有权。二是，通过乡镇人民政府和村股份经济合作社联合为集体经济组织成员发放宅基地农户资格权证书或证明，确认农户宅基地资格权面积、房屋租赁使用权面积，同时规定宅基地资格权原则上不得收回。这样一来，即使农民进城落户了，依然享有回村建房的资格，农户可以放心大胆地将闲置农房抵押、出租、转让。三是，向承租人颁发不动产权证书，将农村宅基地使用权和房屋租赁使用权白纸黑字物化下来，在规定年限内还可以抵押和再转让，真正给市场主体吃下了“定心丸”。

（三）建立“互联网+”闲置农房产权交易信息服务平台

市场经济的发展离不开产权交易平台的建立。为更好地使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，近年来，全国在县级层面建立了一系列要素交易所，为城乡统筹、要素流动和资源配置发挥了重要作用。“互联网+”的兴起大大提高了信息交换效率，有效解决信息不对称问题，使农村住房的所有权、使用权及经营权交易变的更加高效。

浙江绍兴市上虞区为激活闲置农房建立起“一厅两网”，即一个实体交易大厅，两个网络平台（上虞产权交易网、乡路网）。采用线上线下相结合的方式，由专门团队对闲置农房信息进行采集、加工、审核、发布。创新制度建设，推行产权交易鉴证制度，建立抵押登记审核机制，搭建资金保证库增强网站信誉度。区产权公司负责运行的乡路网，截止到2019年4月，累计上传闲置农房2679户，激活鉴证闲置农房1075宗，平台建设取得了明显成效。

（四）政府打造样板激发村民盘活闲置农房意愿

通过政府引领，自上而下，打造样板，激活村民盘活闲置农房意愿。在调研中发现，有一定比例的农户缺乏盘活闲置农房的意识，通过政府的资源整合、样板引路为农户带来了实惠，激发了周边村民盘活闲置农房的意愿。四川省眉山市丹棱县按照“规划引领、整合资金、示范打造、招商引资”的方式，由县长亲自挂帅，通过整合涉农、旅游、交通等方面资金，集中打造具有旅游资源优势的顺龙乡幸福古村，将闲置的民居改造为民宿。浙江省绍兴市2018年以市委办公室1号文的形式部署实施“闲置农房激活计划”，通过政府引领，探索农村宅基地所有权、农民房屋财产权、房屋使用权“三权分置”办法，采取出租、合作、合资等方式引入工商资本，搭建“互联网+”产权信息交易平台，逐步激发了村民盘活闲置农房的意愿，打造出闲置农房盘活利用的“绍兴样本”。

二、盘活农村闲置住房存在的主要问题

农村房屋闲置的主要原因有，已进城置业农民家庭仍保留农村房屋的，“一户多宅”建新未拆旧房屋的，子女继承逝去亲人房屋的，另外，不具备居住条件的农村危旧房也占有一定的比例。因此，必须客观分析闲置农房的区域自然禀赋、乡村民俗、农户家庭收入结构等信息，分类探讨存在的主要问题和障碍因素。

（一）进城农户处置闲置住房意愿不强烈

在调研中发现，有相当比例的进城农户不愿处置闲置住房。一是受传统观念影响，农村闲置住房还承载着许多农村居民的“乡愁记忆”，每逢重要节日特别是春节，还需要回乡下祭祖、拜亲访友和短期居住，农房仍然是重要载体。二是广大农村大城市周边仍然存在一些非正规住房（小产权房）闲置，在租售、抵押等政策上存在处置困境。三是一些农村闲置住房位置偏远、交通不便利、建设年代久远，改造盘活投入大、回报周期长，直接影响农户的处置意愿。四是进城农户的收入水平一般高于当地农民收入平均水平，具有较好的经济条件，在盘活闲置农房经济效益不足的情况下，缺乏盘活农村闲置住房的意愿。

（二）盘活闲置农房的业态发展尚不成熟

从产业发展的丰富程度来看，当前，闲置农房的盘活利用主要集中在发展民宿、农家乐、乡村文旅等业态，创业办公、健康养生、电商物流等业态导入仍然不足。乡村旅游上下游产业联动性不强，一些外出务工人员返乡就业不充分，收入水平不高，也制约了有意向返乡创业人员的积极性。

从产业的发展成熟度来看，由于缺乏统筹布局，乡村民宿的发展存在盲目跟风、同质化、功能结构单一等问题。一些承租人对农村闲置住房的改造建设脱离当地民风民情，缺乏融入当地建筑的文化元素。

（三）乡村基础设施和公共服务质量不高

乡村基础设施直接影响都市人群乡村旅游的便利程度，乡村公共服务质量关系到都市人群在乡村的居住体验，两者都间接影响到农村闲置住房的盘活利用。当前，我国农村基础设施和公共服务数量、质量远低于城镇，既有总量不足的问题，也有质量不高的问题。根据实地调研发现，即使在浙江这样的经济大省，也存在农村道路、水电、网络等生活服务基础设施不完善，教育、医疗、养老资源等公共服务投入不充足，农村居住环境、居住便利程度等与城镇地区还存在差距。

（四）闲置农房管理体制机制仍有待优化

闲置农房的管理存在多部门牵头，职能界限不清晰，部门间沟通机制不顺畅的问题。县级住房和城乡建设部门主要负责农房的建设管理，农村危旧房改造，农村住房困难家庭的居住问题及农村人居环境建设。县级自然资源部门负责宅基地“三权分置”改革，直接关系到宅基地所有权、资格权和使用权的主体权益与市场流动性。县级农业农村部门负责农业产业发展、宅基地审批、农村人居环境等。在农村闲置住房盘活利用“房地一体”的思路下，各部门在体制机制仍然有待优化。问题主要集中在，牵头部门不明确、能力弱；闲置农房改扩建审批流程多、耗时长；闲置农房退出机制补偿低、不健全；农宅服务站投入高、运营难；闲置农房激活后承租方税负重等方面。

三、加快盘活农村闲置住房的政策建议

盘活农村闲置住房要尊重市场规律，政府为有条件盘活地区的闲置农房提供政策支持。盘活农村闲置住房的核心是激活农民的盘活意识，而非简单地对闲置农房进行设计改造。应当围绕摸清底数加快登记、因地制宜集中资源优势、创新模式有序推进、完善农村治理体系、优化农村基础设施和提升公共服务水平等方面提出盘活农村闲置住房的政策建议。

（一）摸清底数并登记确权为盘活闲置农房奠定产权基础

盘活农村闲置住房的前提和基础是准确摸清闲置住房的情况。建议加快形成由省级政府统筹，县（市）政府牵头，乡镇（街道）政府具体落实的工作机制。结合农村危旧房改造工作和宅基地使用权确权登记颁证工作的开展，摸清农村闲置或半闲置住房的存量、房屋情况、利用状态以及农村和房屋周边环境等信息。建立本县（市）农村闲置住房信息数据库。在摸清底数的基础上，对闲置农村住房进行分类整治，可初步分为有偿退出类、集中盘活类、单点盘活类、优化提升类等，根据闲置农房的基础条件和市场需求，因地制宜、细化分类。

（二）集中资源优势形成合力推进闲置农房利用

统筹发挥本地特色产业、生态环境、乡土民俗等资源要素优势，形成强大合力，推动闲置农房盘活利用。注重发挥城乡资源要素的系统性、协同性、流动性作用。在摸清本地闲置房情况基础上，按照当地经济发展状况、资源特色和住房情况编制不同的开发利用方案。将盘活利用闲置农房与推进关联产业发展有机结合，发展民宿、养老养生、乡村旅游、文化创意、休闲运动等农村新产业新业态，吸引人才、资本、技术向农村投入，促进农村一二三产融合发展，推动城乡人文交流互动，重塑农村乡风文明。着力打造亮点品牌，不断扩大关联产业的影响力和美誉度，进而形成外来消费者流量稳定、当地居民收入增加和闲置房屋利用效益提升的良性状态。

（三）创新模式适度放活有序推进闲置农房利用

对农村闲置住房资源进行盘活利用，需要创新政策办法，统筹有序推进。一是创新模式、适度放活。创新“一户多宅”闲置农房宅基地退回机制，适度放宽承租闲置农房的市场主体范围，坚持租赁为主，流转、入股、抵押为辅的方式。在确保农户基本住房条件的前提下，允许将宅基地和农户房屋使用权通过有限年期转让、入股、合作等方式流转给单位和个人，年限原则上不超过30年。二是尊重意愿、保障权益。充分尊重农民意愿，并注重农民、村集体、企业三者利益关系的处理，完善权益保障措施，让农民能够没有后顾之忧地享受闲置房盘活利用带来的财产性收入。三是统一规划、有序推进。建议编制乡村整体发展规划，对闲置或者半闲置的农村住房进行多元化利用，遵循农业农村发展的自身规律，挖掘当地特色、汇集能人巧匠、引进社会资源，深度开发乡村文化，融合形成促进乡村可持续发展、农民稳定增收的新业态新产业。

（四）完善农村自治体系为盘活闲置农房提供机制保障

完善农村自治体系，建立与乡村振兴和盘活农村闲置住房相适应的基层治理机制。以村集体经济组织为责任主体，成立农村闲置住房经营管理合作社，进城农户以闲置住房入股方式入社，通过村民自治，对闲置住房统一经营、管理，实现农村闲置住房的保值增值。鼓励村集体经济组织通过成立农村闲置住房经营管理合作社形式，帮助农户开展闲置宅基地和房屋使用权租赁业务。村集体经济组织要加强对租赁双方的监督管理，对租赁合同进行鉴证备案，规范双方的权利义务，对承租方的开发利用和经营行为进行监管，防范风险和化解矛盾。大力宣传盘活闲置农房政策，做到公开透明，打消农民顾虑，发挥基层政府和农村经济组织作用。建立城乡统一住房交易平台，引导进城新市民购房家庭有序退回农村宅基地。

（五）加快补齐农村基础设施短板助力盘活农村闲置住房

推动城镇设施向农村延伸，完善连接乡（镇）村的基础设施和公共服务设施，加快补齐农村基础设施短板。优化设施环境提高公共服务质量不仅能够改善农民居住环境，也是建设宜居乡村、盘活农村闲置住房资源、满足乡村新型产业发展的需要。结合当前村级集体经济转型发展和美丽乡村建设等工作，优先安排基础设施建设，重点加强道路、供水、供电、排水、通信、污水处理、垃圾处理、厕所改造等基础设施配套，增强公共服务功能。科学规划、综合整治，着力营造交通便利、设施完善、生态优美的宜居环境，提升公共服务水平，加强农村基础设施提升工作支持，促进闲置住房资源合理利用。