美国城市群转型经验

■ 王江波 王蔚凡

目前，城镇化形态以城市群发展为主导，相比向中心城市集中的发展模式，城市群能更好地同时调动中心城市和周围城镇的“两个积极性”，更有效地刺激创新、鼓励合作、增加经济多样性、重构产业结构。

经历了数轮经济周期，美国具有代表性的城市群，或依托中心城市带动，或采用中心和周围城镇互动，或尝试城市群和相邻区域联动，因地制宜、各显神通，在冲突中协调，在曲折中奋进，不仅使自身经济摆脱历次衰退阴霾，而且优化了内部政治和经济结构，使其发展模式更加稳健，更加适应未来需要。

把握住城镇化特别是大城市特有的经济发展便利，利用好城市群带来的多元化、互动式的发展契机，是当前摆在每一个城市规划者和管理者面前的重要课题。美国具有代表性的城市群，迎头赶上了这一潮流，不仅化解了经济衰退的冲击，而且开发出一些具有借鉴意义的城市转型和管理模式。

一、纽约：吸引技术人才，丰富产业结构

纽约的就业稳定性和财政可持续性受到2008年金融危机的大幅冲击。纽约荣膺世界金融中心的称号，然而这一美誉在2008年金融危机影响下，成为该城市最大负担。自2008年8月起的15个月内，该市金融业直接下岗人员累计高达3.6万人，其他受波及行业下岗人员累计13.9万人，占该市总人口近2%。2009年，该市税收收入累计减少20亿美元，在接下来一年又下降了14亿美元，致使财政亏空达40亿美元。应急的政府救济、再就业培训和商业贷款，缓解了失业人员的燃眉之急。然而纽约市政府更加关注长期规划，希望解决纽约过于依赖金融的结构性发展问题，同社会各界集思广益后，政府逐步明确了自身优点，矛盾的靶点，试验的突破口和实践的步骤。

纽约拥有世界顶级科研院校，但缺乏工程师和专技人员。纽约市拥有专业和综合性大小院校共计80余所，其中既包含纽约大学、哥伦比亚大学和康奈尔大学等誉满全球的综合性私立大学，也包括纽约市立和州立公立大学体系，还包括纽约法学院、纽约艺术学院和曼哈顿音乐学院等专业领域知名的学府，这使纽约在生物科学、环境科学和媒体等领域的科研水平全美乃至全球一流。与之形成鲜明对比的是，纽约在工程和技术领域缺乏人才几乎是全美共识。随着时间推移，不止高新行业，传统行业对此类人才的需求与日俱增，比如，传统零售商梅西百货在电商浪潮推动下，组建了大约150人的科技部门，转型成科技驱动公司。这一困境的原因之一是纽约对学校的工程研发投入不足，同样是大学聚集的波士顿和旧金山地区，在2006年对此领域投入约为1亿美元左右，是纽约的三倍多。

于是，纽约市政府领导了旨在促进本市工程技术发展的国际应用科学竞赛。该竞赛在全球范围内招募并筛选相关应用科学学院，与本地院校共建研发中心，推进工程技术发展。这主要出于三方面考虑：一是纽约市具有全球知名度和多文化的包容性，使得国际院校有意愿参与竞赛，并能够将自身成果融入本地建设。据统计，共有使用200种语言、来自138个国家的人生活于纽约周边，有助于促进国际融合，减少文化隔阂。二是共建而非完全引进的方式，一方面节约了土地成本，另一方面盘活了本地资源，使得外部资源能够更好地本地化，也使得本土研发兼具国际视野。三是通过建立研发中心，提供大量工程、技术类岗位，丰富本地的就业市场和产业结构，为创新、创业提供优质土壤。竞赛在2010年启动，共有符合资质的全球18家院校响应，经过半年角逐最后有7家分别来自美国、以色列、印度、加拿大和英国的高校胜出，参与到研发中心建设中，而那些没有参与竞赛或者落选高校的相关代表也被邀请到纽约应用科学的顾问团内献计献策。

图1 纽约市应用科学竞赛落地项目数据来源：谷歌地图/作者整理

新建一所联合办学的技术学院和设立两大研发中心是应用科学竞赛目前对纽约的主要贡献。康奈尔-以色列理工联合技术学院（后被称为康奈尔纽约市技术学院）旨在培养工程技术人员，设址于罗斯福岛，纽约市政府为其提供了1000万美元启动资金，并约定日程和奖惩机制。截至2017年，该学院3所设施已经开始按计划运作，这是其达成招募280名教员和培养近2800名毕业生的起点。城市科学和过程中心旨在运用大数据解决城市问题并设计相关系统，建立于布鲁克林闹市区，使用了纽约都市运输协会的原总部大楼，纽约市政府提供了1500万美元供该中心建设。2013年该中心开始招生，至今它完成了对纽约建筑耗能的测量和分析，并提供了对都市噪音的评估和技术解决方案。数据科学和工程中心专注于新媒体、智慧城市、健康评估、网络安全和财务分析等技术应用。该中心设立于哥伦比亚大学内，共收到市政拨款1500万美元左右。它的主要研究成果集中在节能减排和新能源利用上。总体上，应用科学竞赛共耗费了1.3亿美元的公共投资，吸引了超过20亿美元的私人投资，招募了数以千记的来自全球各地的科技人才，使纽约面向未来的技术工程产业初具规模。

二、丹佛：中心城市和周围城镇从“同归于尽”到“同舟共济”

丹佛是美国科罗拉多州的一个合并城市群，曾被誉为“草原上的女王城”。上世纪70年代，丹佛由于人口快速增长和种族问题等，中心城市和周围城镇矛盾一度尖锐到“不相往来”的程度。这一冲突在各地政府协商，当地居民“公投”后得以缓和。之后经济危机和市政建设中，各地政府间协商的模式被传承发展，并制度化，帮助丹佛城市群各个城镇摒弃以邻为壑，相互竞争的发展模式，开创了合作共赢，以城市群为着眼点的发展格局。

图2 丹佛城市群中心城市和周围市镇数据来源：谷歌地图/作者整理

政府协商和居民“公投”，化解中心城市爆炸式增长危机。上世纪60至70年代，丹佛中心城市人口急速扩张，少数族裔增长尤为明显，仅1960至1970年，后者增幅达50%。中心城市少数族裔数量膨胀，使得该城市群人口结构发生巨大变化，中心城市容纳了城市群总人口的47%及区内黑人的95%和西班牙裔的70%。中心城市少数族裔占比高，教育资源相对稀缺，于是采用兼并相邻市镇的方法试图攫取优质教育资源，而周围市镇并不愿意与中心城市共享学区。两者冲突不断激化升级，甚至达到中心威胁掐断那些反对兼并的地主的自来水供应。这时，丹佛城市群各个政府协商决定就中心城市能否通过兼并来无限制扩张进行区内“公投”。投票结果显示58%的居民投了反对票，其中周边城镇反对率达70%，中心城市反对率仅为39%。在各地政府努力工作下，所有行政部门和居民承认并遵守了投票结果。困扰了丹佛十年之久的问题得到了暂时搁置，冲突也得到了缓解。互相沟通并合作的工作方法开始逐渐为丹佛各地政府采纳。

经济衰退促使丹佛各地政府对互助协作模式进一步的探索。上世纪80年代中期的经济危机和能源行业泡沫破裂强烈地冲击了丹佛地区的经济增长，严重影响了当地博物馆、艺术馆、科技馆和公园等的经费来源。为刺激经济增长，中心城市计划在亚当镇所在地新建一座丹佛国际机场。为此市政府和镇政府沟通协商，在市政府做出修路和经费补偿等承诺下，镇政府依托在地方的号召力，展开民众投票，以56%赞成通过了机场提案。为公共文化设施的持续运营，中心城市和周围市镇官员合作调研，发现文化设施大都处在中心城市区域，经费由中心城市市政单独负担，而城市群全体居民都对文化设施有所需求。于是城市群的政府先后联合出台了提升城市群内销售税累计0.2%的措施，作为文化设施的经费来源，该项议案得到了75%绝对多数的支持。历经半个世纪的积累，丹佛城市群内各个行政区划合作模式逐渐沉淀为行政官员联席会议等制度安排，站在城市群整体而非行政区孤立的视角共同解决经济发展问题。实践中，城市群在人流和物流等方面已经高度融合，但是由于行政区域划分，带来了销售、地产等税收的分割，为了竞争更多的税基，行政区划间往往以邻为壑，互相为招商引资、建设项目竞争。可是，在同一城市群内的行政区划，往往“一荣俱荣、一损俱损”，商业和建设具有很强的外溢效应。丹佛城市群的各地政府正是抓住了外溢效应这一关键，互助协作，在招商、建设问题上，采用了一地承接、多地配套的共同发展措施，摆脱了单独考虑自身财政资源的地方主义影响。

三、克利夫兰：商业网络助推老工业区奋进

经济持续衰落是21世纪初克利夫兰改善社会各项福祉的最大障碍。克利夫兰位于东北俄亥俄州，是美国老工业区——“铁锈区”的代表，自上世纪70年代末，钢铁厂集体关门倒闭以来，成为首个自1929年大萧条以来在市镇债违约的主要美国城市。自1980年至2005年，克利夫兰损失了总共11.5万制造业岗位，致使它同期的就业累积增速仅为10%，不及全美平均数的四分之一。同时，在该地区及周边为数众多的各类慈善基金会发现，要改善本地居民生活水平，经济发展是个绕不开的“坎”。2004年，在“振兴东北俄亥俄州”的倡议下，“我们经济的未来”基金会成立，旨在改善地区经济面貌，重塑克利夫兰，乃至东北俄亥俄州竞争力。

图3 克利夫兰及东北俄亥俄州重镇数据来源：谷歌地图/作者整理

处理经济和合作问题的经验匮乏，使得基金会在成立的前三年里乏善可陈。一是基金会领导层对如何在地区层面合作，如何提振经济没有过去的经验，也缺乏总体的视角。二是给基金会捐献的各种慈善机构间采用了绝对平均主义，无论捐赠额度刚刚触及标准下线的每三年10万美元，还是每三年1000万美元，都实施严格的一个组织一票，削弱了基金会的效率。三是基金会推行的项目着力点过多，造成实施层面的困难。比如，在较有影响力的“声音和选择”项目中，基金会希望实现商业增长、人才培养、种族和经济包容、政府合作和效率四大目标，并且得到了数位国会议员在内的90名政、商界人士支持，但由于缺乏具体纲领，最终计划没能落实。

吸取了前三年的教训，基金会最终找到了通过行业内联合或跨行业协会等商业网络来促进当地发展。其中，行业内联合旨在帮助行业资源本地化，或技术革新。比如，基金支持的名为生物事业组织，该组织致力于将克利夫兰等东北俄亥俄州的生物医药资源吸引就业。一般而言，大学或医药研究机构通过向企业授权专利实现知识成果转移，而授权过程采用招标形式，财力雄厚的企业可以得到相关专利。克利夫兰地区虽然生物医药研究处于全美前列，但是成果主要被其他地方的大型医药企业“瓜分”，不能在当地创造就业或是经济增长机会。该组织联合各大高校和研究机构管理层协商，达成了一致意见是优先考虑本地发展，而暂时放弃知识兑现的短期利益。一方面，这促进了区域的经济和就业增长，另一方面，区域的经济优势可以为这些高校和研究机构吸引优秀的研发人才，巩固自身知识优势。

跨行业协会方面，基金会一方面希望以此联合成员组织就借鉴相互优势，和实现地区发展等的大目标互助协商；另一方面帮助产业链中的小企业实现效率提升。前者促进了成员组织高管间的互动，使得增量制造（也即3D打印）项目在俄亥俄州落地。后者弥补了小企业资源不足，无法完成科研创新，使得自身成为产业链效率短板的问题。通过将小企业和高校研究结合等合伙模式，基金会推动了地区产业链效率的升级。

2013年，该基金会成立9年的总结报告显示，部分措施已初显成效：基金成员共创造了10.5万个职位，贡献了3.33亿美元的工资，吸引了19亿美元的投资，其中一半以上的成绩源于最后三年。特别是高新技术领域，在2010至2012年间，俄亥俄州吸引了1500个电脑系统设计职位、1300个装备制造职位以及1300个科学技术顾问职位。虽然，基金会的成果没有完全弥补自上世纪70年代末以来持续经济衰退带来的创伤，但是它的努力向人们展示了可以利用现有生产技术结合研发与合作能力创造新技术的可能。