论成本效益分析法在立法评估中的应用

张振安 张丽娟

摘 要：世界主要发达国家都十分重视立法评估的作用，且已经形成了比较完善的评估体系。经济学中成本效益分析法作为立法评估的主要手段，既存在理论基础，又有积极的实践效果。我国应在借鉴国外经验的基础上从制度设计、技术运用能力、公众参与度等方面完善立法评估中的成本效益分析制度。

关键词：成本效益;立法评估;评估制度;规制影响

中图分类号：F28      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）14-0195-03

法经济学派的代表人物波斯纳认为，“所有法的法律实践活动都要以资源的有效配置和利用——即效率最大化为目的，所有的法律活动都可以用经济的方式来分析和指导。”[1]立法的效果评估是立法评估制度的一项重要内容，是衡量立法是否合理的重要标准和尺度。经济学中的成本效益分析法是立法效果评估的一种测评工具和具体的分析方法。在立法评估活动中，尤其是地方行政立法评估中引入成本效益分析法，建立成本效益量化评估指标体系，能够着眼于提高立法的质量，增强其实际社会效果。这不仅是全面推进社会主义法治建设的基本要求，也是实现基层治理法治化目标的重要途径。

一、成本效益分析法应用于立法评估的理论基础

（一）政府规制影响理论

依照西方制度经济学的规制理论，行政立法实质上是一种政府规制的主要表现形式。该理论认为，市场失灵是政府进行规制的正当性基础，为了增加社会福利，政府可以通过行政立法等手段对市场进行规范、调整、介入和干预，以解决市场信息不对称等先天缺陷和维护公共利益。但政府规制有可能会像市场一样失灵，一方面表现为限制竞争，充当了既得利益者的保护伞，或者成为政府谋取私利、谋取权力扩张的手段;另一方面表现为由于政府规制本身需要耗费大量的直接和间接的成本，以及规制寿命周期的不确定性会带来社会矛盾产生和激化的风险。为了积极应对规制失灵问题，应当制定防止或者减少规制捕获的激励机制，对规制进行成本效益分析。因此，规制影响评估制度应作为行政决策和行政立法遵循的原则和程序。

（二）法经济分析理论

波斯纳法官曾说过，“对于公平正义的追求，不能无视代价。”自然法学派认为，法律的核心使命是确认和维护社会的公平正义，但在一定程度上，法律的公平正义与法社会学派主张的效率价值存在抵触。于是，法经济学理论应运而生。法经济学理论的终极命题是如何进行法律资源配置才能使其效率最大化。法经济学学派代表人波斯纳倡导，在假定法律主体”追求利益最大化“的前提下，运用经济学中的“成本”、“效益”等概念及理论对法律的效果展开实证分析，用效率蕴含的理性价值反衬现实法律制度的缺陷，又以效率为价值导向构造或完善适应经济自由、社会自由的法律制度。法经济学理论以“效益”作为法的宗旨，主张运用经济学的观点分析和评价法律制度及其功能和效果，朝着实现经济效益的目标改革法律制度。

二、成本效益分析法在国外立法评估国中的应用及借鉴

（一）美国

罗斯福新政以后，美国政府干预经济活动的范围越来越广，导致行政立法的数量大量增长。规制过多、行政部门和规制机构膨胀，造成规制成本增加、市场扭曲、效率低下。于是，政府开始放松管制，同时要求对新制定和已制定的规制措施进行成本与效益的衡量。美国主要通过总统签署行政命令的方式确立了行政立法评估制度，随后又通过“日落法”的形式确立了行政立法后评估制度。美国立法评估采用了“5E”标准，即Economy（经济标准）、Efficiency（效率标准）、Effectiveness（效益标准）、Equity（公平标准）、Environment（环境标准）。在成本效益评估方法中，成本评估首先的方法是经济学上的“机会成本”分析法，即分析规制比不规制多付出的成本;效益评估首先确定法规的效益目标，然后尽可能地货币量化预期收益或收益损失。

美国的立法后评估标准可借鉴之处在于：第一，成本效益分析既是判断是否行政立法必要性的依据，也是判断行政立法是否优良的依据之一;第二，将成本效益分析纳入立法评估制度充分发挥其作用，需要政府高层的重视或建立完备的法律制度和机制保障;第三，成本效益分析有其积极作用，但也有合法性、技术性、民主性等方面的缺陷，并不是衡量法规制定、保留、修改、废除与否的唯一标准，要综合考虑规制影响评估的所有分析方法[2]。

（二）德国

20世纪70年代，德國开始尝试建立立法效果评估制度。至21世纪初，德国通过《联邦部委共同议事规程》、《立法效果评估手册》、《立法效果评估入口》以及《立法效果的实践测试》等法律文件正式确立了完备的立法评估制度。德国的立法效果评估分为三类，即立法前评估、立法过程跟踪评估、立法后评估。成本效益分析法、成本效果分析法和企业经济学成本核算等评估方法贯穿德国各个阶段的立法评估活动中。德国的立法后评估标准包括目标实现程度、成本发展状况、成本-效益效应、法规的可接受性、法规的副作用等。

德国的立法评估标准可借鉴之处在于：一是注重成本效益分析，将成本效益分析穿立法前、立法中和立法后全过程;二是注重法规对社会所产生的副作用，故我国在地方行政立法后评估标准的设立时，亦须对规章的相关副作用产生的影响进行量化分析，纳入到相关的指标体系;三是对“成本效益”这一标准进行明确，根据预期目标找出最佳的优化成本和效益的方案，并在法律实施过程中考究成本效益比例关系的运行[3]。

此外，加拿大、澳大利亚、法国、英国、日本等国家也建立了立法评估制度，将成本效益分析法作为立法评估的重要方法。根据经合组织理事会2002年发布的报告《OECD 的规制改革——从干预主义到规制治理》，几乎所有的经合组织国家都已实施以成本效益分析方法为主的规制影响分析制度[4]。在世界范围内，以成本效益分析方法为主的立法评估制度被越来越多的国家采纳使用。

三、成本效益分析法在我国立法评估中的应用现状及存在的问题

（一）成本效益分析法在我国立法评估中的应用现状

2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出了“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”的要求，指出在行政立法过程中和立法后都要考虑执法成本和社会成本问题。自此，成本效益分析被纳入议事日程，虽然没有出台详细的程序性细则，但是地方开始了探索建立立法成本效益分析制度的实践行程，并通过法规或规章的形式予以制度性确认。例如，2005年重庆市政府制定的《重庆市政府重大决策程序规定》第二十条，2006年沈阳市政府制定的《沈阳市人民政府规章制定办法》第二十四条，都确立了成本效益分析在立法评估制度中的法律地位。2007年海南省政府还专门出台了《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》，完整、详细地规定了成本效益分析的含义、原则、内容、模式、方法和程序等，为成本效益分析法应用于立法评估活动提供了明确的法律依据和实践指导。此后还有广州市、苏州市、厦门市等省、市都将成本效益分析纳入了立法评估制度和立法评估实践中。

（二）成本效益分析法在我国立法评估中应用存在的问题

尽管中央层面提出了建设成本效益分析制度的要求，地方积极回应并做出了有益的尝试，但由于各种因素的制约，成本效益分析制度并未在全国范围内真正地建立起来，已有的实践活动往往流于形式，效果不明显，难以为继。概括起来，成本效益分析应用不理想主要存在以下制约因素。

1.制度设计存在不足

美国国会和联邦政府都十分重视对法规的评估。自1971年开始，尼克松连续八届总统任内都通过发布总统行政命令的形式逐步确立和完善以成本效益分析为主的立法评估制度。在机构设置方面，联邦管理和预算办公室是重要的规制主管机构和部门成本收益分析审查机构，总问责署和国会负责审核和批准。在我国，中央国家行政机关国务院在《全面推进依法行政实施纲要》只是提出了政策性的要求，并没有进行制度性构建。虽然该纲要规定了评估的主体为规章的“制定者、实施者”，但由于没有规定相应的监督机关，评估主体制度存在先天民主性不足。海南、重庆、沈阳等省市的规章不仅效力等级较低，而且也没有跳出“自己不做自己案件法官”的法理困境。因此，在整个立法评估制度不完善的情况下成本效益分析难以发挥应有的作用。

2.技术运用存在难度

对立法进行成本收益分析需要量化立法的成本和收益，相对而言，立法的成本比较容易量化计算，但立法的收益量化相对复杂，有关技术问题的争议内容也比较多，如支付意愿的计算、贴现率的计算、规制副作用的计算等等。目前计算成本收益的基本方法有表现性偏好法、表示性偏好法、效益转移法、辅助效益和风险抵消法等等，如果分析方法存在偏差的话，分析的结果也会出现较大的偏差，进而会误导决策。此外，成本效益分析需要采集大量的数据信息，需要专业的人员和大量的人力、物力、财力投入，立法评估的高成本往往成为制约地方立法开展评估的重要因素。

3.公众参与度较低

首先，由于长期受传统权威政治统治的影响，我国大部分公众的思想仍停留在对法律表示尊敬和畏惧层面，并不像黑格尔描述的那样，“时代的教养已转变方向，思想已经站在一切应认为有效的东西的头上。”[5]其次，受传统法律文化的影响，在大部分公众的观念中，公平相对于效率而言永远是第一位的，成本效益分析带有功利主义色彩，不太注重公平，存在伦理性和合法性缺陷应当予以摒弃。再者，立法制定主体的立法理念尤其是在行政立法方面，相当一部分仍停留在“权力”的一元论结构层面，过于注重法的秩序价值，忽略了法的控权和权力责任与服务功能，致使公眾参与立法、立法评估的途径受到限制或不充分，因此，在立法评估活动中公众的参与度比较低。

四、对成本效益分析法在我国立法评估中应用的完善建议

国外的成本效益评估实践尤其是美国的成功经验，证实了成本效益分析制度在政府对社会经济活动的管理和立法决策中扮演着重要的角色，发挥了积极的作用。因此，有必要在借鉴国外经验的基础上，结合我国实际情况，完善成本效益分析在我国立法评估中的应用。

（一）完善制度设计

完善制度设计可以从以下几个方面着手：一是要完善中央和地方立法，明确成本效益分析的法律地位，为成本效益分析制度的建立提供合法性依据。二是要完善成本效益分析制度设计，在中央和地方层面设立专门的机构或者授权现有的机构相应的职权具体负责成本效益分析制度组织、实施工作，并借鉴国外的做法设定监督机关，弥补成本效益分析制度的民主性先天不足缺陷。三是积极培育第三方专业评估机构，促使评估机构人员配置结构合理，涵盖经济学、法学、语言学等领域方面的专家，以能够独立、系统地完成各项立法评估工作，避免各项评估工作衔接不畅、重复评估的问题。

（二）提升技术运用能力

针对成本效益分析技术运用问题可以从以下几个方面完善。一是对评估主体工作人员进行技术培训，使其熟练掌握成本效益分析的基本工具方法，尤其是当多种方法并存时能够通过比较分析找出最好的方案。二是建立财政保障制度和信息整合、共享机制，确保评估数据和信息的采集工作能够广泛、顺利地开展，并能够通过共享网络数据库的形式，加强各部门之间的协调沟通和数据共享。三是积极探索多元标准的分析方法，必要时可以弥补成本效益分析方法本身存在的缺陷。

（三）提高公众参与度

提升公众参与度的途径有：一是改变立法者的立法理念，树立二元乃至三元化的立法理念，建立立法及相关活动公众参与制度，拓展公众参与立法的途径，比如开展立法听证、座谈会、专题调研、问卷调查、门户网站公开征集、社区征询等，提高立法活动（包括立法评估活动）的民主性。二是建立健全公共法律服务体系，加大法律宣传力度，通过一村一社区法律顾问、电视讲座等形式为公众提供法律服务，传授法律知识，从而培育公众的法律思维，提升公众立法评估的参与能力。三是树立多元化的法律价值观念，正确认识和接受法的不同价值功能。

参考文献：

[1]  闵一峰，吴晓洁，黄贤金，许蕾.城市房屋拆迁制度创新的法经济学分析[J].中国房地产，2004，（12）.

[2]  李向东.行政立法前评估制度研究[M].北京：中国法制出版社，2016：58.

[3]  王艳志.地方立法后评估标准问题研究[D].昆明：昆明理工大学，2015：22.

[4]  汪胜全.我国立法成本效益分析制度构建的困境及出路[J].安徽师范大学学报：人文社会科学版，2014，（7）.

[5]  黑格尔.法哲学原理[M].范杨，张企泰，译.北京：商务印书馆，1961：18.