农村基层社会治理存在的问题及对策探析

张玉清

【摘 要】 农村基层社会治理对于推进新型城镇化有重大意义。本文以甘肃省白银市农村为实地调研对象，了解和分析了白银市农村基层治理的现状。提出白银市农村基层社会治理的对策：建立和完善相关制度，理顺治理事权;改革公共财政，夯实农村基层社会治理的财力基础;促进协调政府管理与村民自治关系;强化党的领导，稳步推进农村基层社会治理工作;培育农村社会组织，增强农村基层社会治理活力。

【关键词】 新型城镇化;农村社会治理;善治;路径

在新型城镇化背景下，如何为西北农村经济和社会持续发展注入新活力，实现治理的现代化既是一个需要迫切研究的理论问题，更是一个亟待解决的现实问题。本文以白银市农村基层社会的治理实践与探索为研究对象，对农村基层社会治理问题进行了系统全面地调查研究。

一、对白银市农村基层社会治理的观察

白银市，是甘肃省下辖的一个地级市，位于甘肃省中部，地处黄土高原和腾格里沙漠过渡地带。辖白银、平川两区和靖远、景泰、会宁三县。文章通过对三县两区比较有代表性的乡村抽样实地调查来研究农村基层社会治理状况。据观察，白银市农村基层社会治理还处于探索阶段。比如，借助“精准扶贫”等平台开展治理工作，缺乏系统性、深入性和持久性。因此，很多村垃圾乱丢、污水乱倒;公共服务设施陈旧;大多留守的老人和孩子生活单调等现象比较普遍。

二、白银市农村基层社会治理存在的问题

白银市作为西北偏远地区的一个中小型城市，因为城市化发展水平较低，经济发展相对缓慢，对于农村基层社会的治理尚处于探索阶段，加之目前的治理基本靠政府为主导单向度的推动，所以出现的问题很多，很杂。通过对白银农村基层社会治理实际情况的调查，发现主要有以下几个方面的问题：

第一，农村基层社会治理缺乏资金保障。从白银市目前农村基层社会治理的经费来源看，最重要的渠道是依靠政府拨付，这些资金对于范围广、种类复杂的农村基层社会治理工作如九牛一毛，只能勉强维持日常的正常开支。加之，很多村民因常年在外务工并买了房子，他们是不愿意为村庄的公共事务掏腰包的。大多数人对村庄公共事务的态度是漠不关心，在这种情况下，农村的资金基础是根本不具备的，治理工作自然进展缓慢。

第二，农村基层治理主体缺失，素质不高。通常来讲，各村村民是农村基层社会治理的主体，可是长期受中国封建思想的束缚，村民主体意识非常淡薄。再加上农民到外地打工的多，在农村基层社会治理中村民不愿去参与村务决策等公共事务，更缺乏主动意识。另外，一些村干部的素质状况堪忧。他们的年龄平均在45岁左右，文化程度低下，思想保守，缺乏相关法律知识和治理知识，更不能从容应对市场的变化要求，而且在实际工作中 会做出违纪违规的事。治理主体的缺失严重影响农村治理的理想效果。

第三，农村治理关系不平衡。突出的表现在乡镇行政权力和乡村自治权力之间的不平衡。根据相关法律规定，乡镇政府指导村民委员，是相互协作的关系。乡镇政府可以支持、帮助村民委员会工作，必要时给予指导，但是不能干预依法属于村民自治范围内的事情。同时，村民委员会协助乡镇政府开展工作，也就是二者之间并不是行政依附关系。而现实中，由各村来完成乡镇政府安排的各项工作。

三、白银市推进农村基层社会治理的路径

白银市农村基层社会的治理是一个不断探索的过程，遭遇的困境远远不止上述几个方面。伴随着新型城镇化体进程的加快，治理的任务将愈加艰巨。为了更好地推进农村基层社会治理工作，笔者认为可以从下述几个方面入手

1、建立和完善相关制度，理顺治理事权

通过对白银市三县两区农村基层社会治理的实地调查，发现其中最大的问题还是相关的制度不完善甚至缺乏。正是因为农村基层社会治理中法律制度建设严重滞后才会出现村委会超自治权、村两委争权、乡镇政府对村级组织自治权力的侵蚀等问题。就现在的白银农村基层社会治理所参照的法律方面的制度主要还是《宪法》跟《村民委员会组织法》以及党的基层工作条例，但是，因为这些制度、条例都比较抽象，缺乏针对性，所以，乡镇政府在实际执行时，缺乏操作性。根据这种情况，应该出台类似于《村民自治法》的制度，进一步规定乡镇政府与村级自治组织的关系，明确村两委职责，划分领导权与管理权，厘清村党支部、乡镇政府和村级自治组织各自的权力范围，即：政府行使监督权和提供必要的指导和帮助;党支部行使领导权，主要体现在政治、思想和组织等基本方面的领导;村级自治组织行使管理权，管理本村域的公共事务和公益事业，同时向政府反映村民意见、要求，提出建議;党务、政务和村务具体化、程序化。

2、改革公共财政，夯实农村基层社会治理的财力基础

自分税制改革以后，县乡财政保障方面相较于中央和省级财政保障明显处于弱势地位。但是，目前提供农村公共产品的主体是县乡基层政府，而这些基层政府却是缺乏独立的财政来源的。因此，要想改善目前农村基层社会治理的状况，当务之急就是改革农村公共财政势。尤其要加强省政府对农村公共产品的支持力度，比如基础教育、医疗保健等资本密集型产品，政府可以合理划分各级政府之间的收入和支出责任，设定最低标准的公共产品保障金等。

3、促进协调政府管理与村民自治关系

政府应当在农村基层社会治理中起到引导、推动和监督作用，因为政府在人才、权力、制度设计等方面具有一定的优势。具体来说，一要做好农村基层社会治理的各种制度和政策保障工作。为吸引龙头企业和社会服务组织助力农村基层社会治理可以制定相关政策鼓励村民返乡创业。二是乡镇政府力行监督职责保证乡村各项法规制度的顺利实施。对于经济强人“以钱买官”等势力干扰，通过加强政府对选举工作的指导和监督，来保障选举的民主和公正性。

4、强化党的领导，稳步推进农村基层社会治理工作

任何时候农村基层社会治理不能脱离党的领导。党组织的领导核心作用尤为重要。因此，要做好三方面的工作：一要建设学习型党组织，通过不断更新观念、创新做法，提升党的领导能力建设，解决农村基层社会治理中的现实问题。二要坚持以人民为中心，多听群众意见，对于村民开展自治活动要给予充分的支持和保障。三要推进党支部工作规范化。关键做到党组织不独大，要理清党务、村务，规范党员参与提案、审议、决策、监督方式，把党的组织和领导与政府、村级自治组织、广大村民融合在一起，贯穿到农村基层社会治理中，

5、培育农村社会组织，增强农村基层社会治理活力

通过对其他省份农村基层社会治理的实际情况了解，农村社会服务组织发展发挥了积极作用。但是，白银这样的偏远地区农村社会组织的培育和发展严重不足。尤其是农村服务性、公益性、互助性社会组织，农村基层社会治理活力自然也就不足。因此，目前在培育和发展农村社会组织方面政府除了加强以适当方式向社会服务组织购买服务的力度，更重要的要制定和安排有利于农村社会组织的建立和发展的法律和政策，除此之外，为了提高农村社会组织的服务质量就要加强对农村社会服务组织的管理和培训。

农村基层社会治理是一项重大而系统的工程。本文通过调查研究白银市不同村庄的治理状况，探究农村基层社会治理的路径，但是因现实中各乡村情况各有不同，不免具有一定的局限性。因此，还需要进一步了解农村经济社会状况，并学习借鉴其他国家、地区农村基层社会治理成功的经验，并自主吸收，消化创新，为我所用，最终服务于白银市，甘肃省甚至整个西北地区。

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