环境分权、环境规制与工业污染治理效率

李国祥 张伟

摘要：本文以2008—2015年中国30个省级行政区（西藏和港澳台除外）的面板数据，利用Tobit模型实证分析环境分权作用下环境规制对工业污染治理效率的影响。研究结果表明：（1）环境行政分权、环境监察分权、环境监测分权等在提高工业污染治理效率方面产生了积极作用;环境规制与工业污染治理效率之间呈现出显著的“U”型关系。（2）随着地方政府环境行政权、环境监察权和环境监测权的扩大，环境污染治理的自主选择权提高，导致环境规制对工业污染治理效率产生了显著的抑制作用。（3）在空间异质性方面，经济较发达地区的环境分权有助于强化环境规制对工业污染治理效率的积极作用，而经济欠发达地区则与之相反;低排放强度地区的环境行政分权、环境监察分权、环境监测分权与环境规制的交叉项对工业污染治理效率的影响并不显著，而在高排放强度地区却呈现出显著的抑制作用。对此，应在提高环境分权程度的同时加大中央对地方的环保督查力度;制定差异化的环境分权策略;处理好不同层级政府间财政分权与环境分权之间的关系。

关键词：环境分权;环境规制;工业污染;污染治理效率;环保督查

文献标识码：A

文章编号：1002-2848-2019（03）-0026-13

生态文明建设和经济高质量发展把对工业污染治理的要求推向了新高度。党的十九大报告提出，我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，人民群众对美好生活的向往更加强烈。为适应生态文明建设和高质量发展要求，加强工业污染治理迫在眉睫。在2016年，中国工业总产值占国内生产总值的比重为33%，远超欧美等发达国家（20%左右），但由于环保设施和技术水平落后、管制力度较低、排放标准宽松等原因，工业成为我国最大的污染源，工业污染治理任重道远①。为此，中国不断提高环境规制力度，环境污染治理投资额由2008年的4490亿元上升到了2016年的9219.80亿元②，主要用于城市环境基础设施建设、老工业污染源治理投资、建设项目“三同时”投资等诸多方面，致力于改善生态环境，提高工业污染治理效率，促进经济高质量发展。

不同层级政府间环境保护职能的合理划分是解决环境污染问题的重要手段。完善各地区环境管理体制是解决环境污染问题的制度基础[1]，中央政府在提高自身环境污染治理能力的同时，逐步扩大地方政府环境管理权，鼓励地方参与环境污染治理，可以使其根据辖区内的实际情况确定相应的环境规制力度和标准，提高行政人员和资金配置效率[2]，做到因地施策，提高环境污染治理的有效性和针对性。不管是在欧美等发达国家还是中国等发展中国家，地方环境保护机构行政人员数量和污染治理资金投入都成为环保事务中的主要力量[3]。但是随着环境分权体制改革的逐步深入，地方政府在环境污染治理方面拥有了更大自主权，出于晋升激励等因素考虑，可能会以牺牲环境为代价来换取短期的经济增长，出现环境污染治理与经济增长相矛盾的现象，进而影响了污染治理效率。

一、文献综述

环境规制对工业污染治理效率的积极效应显著，但呈现出较强的区域异质性。政府干预环境污染治理有助于加快推进环境状况改善力度[4]，李胜兰等[5]认为地方政府环境规制政策独立性越强，政策的针对性就越强，因此其对生态效率的积极作用就越明显，该研究充分考虑了经济发展和生态效率两个方面，既重视经济发展的速度，也注重经济发展质量。在企业生产过程中，能源资源过度、无效率使用是导致工业污染的重要原因[6]，环境污染治理投资作为市场激励型的环境规制手段，可以有效提高工业污染治理效率，降低企业生产所带来的负外部性[7-8]。但是这种积极效应受多种因素影响而呈现出显著的区域异质性，从而导致了地区之间工业污染治理效率的差异[9-10]，林伯强等[11]研究发现，地区间财力水平、技术水平差异，影响了环境规制的污染治理效率，地区要素禀赋水平比较高的地区往往更占优势。宋马林等[12]也得出了类似的结论，认为经济社会发展阶段不同，环境规制的作用途径和作用效果将各具差异，发达地区的环境规制更容易提升工业污染治理效率。

环境准入门槛提高是改善工业污染治理效率的“助推剂”。徐成龙等[13-14]认为要想充分发挥环境规制的作用，需要适当提高环境准入门槛，加强环境管理，限定新增企业的污染物排放量，只有如此才能更大限度的降低单位GDP能耗，提高环境规制的污染治理效率。Liao[15]研究发现提高环境政策标准，可以使高污染、低效率企业逐步退出市场，同时会促使企业通过生产技术创新投入等措施来解决环境污染问题，扩大环境规制的积极作用效果，进而提高工业污染治理效率[16]。李谷成等[17]从产业发展的角度进行了阐述，认为提高环境准入门槛将倒逼农业发展方式转型，减少农业生产中的非合意产出，进而使得环境污染治理投入压力不断下降，单位治污资金投入所带来的合意产出增加，提高了投资有效性。

目前关于环境分权的研究比较少，研究重点主要集中在环境分权与碳排放、工业绿色转型等的关系方面。相对于环境集权而言，环境分权有利于地方政府提供更好的环境服务[18-19]，更容易提高环境污染治理投资的针对性和有效性，降低环境污染水平，显著改善中国的雾霾污染状况[1，20]。受环境分权影响，命令控制型、公众参与型规制和市场激励型环境规制工具的经济促进效应发生转变，而且只有当环境分权达到一定水平以后才能引致正的经济增长效应[21]。市场分割会影响环境分权与碳排放之间的关系，环境分权与市場分割对碳排放的影响存在互补效应，即市场分割程度越高，环境分权对碳排放的负面影响就越大[22]。然而，胡小梅等[23-24]认为财政分权有助于环境质量优化，但环境分权扩大了地方政府环境管理自主权，将会加剧环境污染。且随着政府层级数量的增加，财政分权将显著弱化环境分权的治理效果[3]。因此，中央集权模式在环境污染治理方面将更具优势[25]。李强等[26-27]也认为受地方政府环境污染治理投入的激励和约束不足、环境“垂直管理”体系不健全等因素影响，当前中国的环境分权体制不利于降低碳排放量，而且从长期来看，环境分权会降低企业全要素生产率，两者之间存在一种倒“U”形关系。彭星[28]通过研究也发现，环境分权与工业绿色转型之间同样存在倒“U”形关系，过度的环境分权将导致地方政府的环境不服从[29]，不利于工业绿色转型和产业结构优化升级，但环境行政分权和环境监察分权水平提高能对此产生一定的“互补效应”。

对现有研究进行梳理和分析发现，大部分研究主要是探讨环境规制和环境准入门槛变化对工业污染治理效率的影响，以及环境分权在控制碳排放、工业绿色转型等领域所产生的作用，很少有学者将环境分权和环境规制纳入同一分析框架。受晋升激励等因素影响，地方政府环境管理权扩大可能会影响其环境污染治理投资效率，进而影响区域工业污染治理水平，环境分权水平变化究竟是如何影响地方政府的环境规制行为的？不同环境分权类型的作用效果如何？为了更好的解答这些问题，本文首先将环境分权和环境规制纳入同一分析框架，分析环境分权水平变化对地方政府环境规制行为和工业污染治理效率的影响;其次，探讨环境行政分权、环境监察分权、环境监测分权等不同环境分权类型的作用机制和影响效应;最后，考虑经济发展水平和污染排放强度的地区异质性，进一步分析环境分权作用的区域差异性。

二、理论机制与基本假设

环境规制对工业污染治理效率的影响具有显著的时间异质性。政府环境规制会影响企业的生产行为，尤其是对污染密集型企业而言，环境规制的影响将更加显著。环境污染治理投资主要包括城市环境基础设施投资、老工业污染源治理投资和建设项目“三同时”投资等三个方面，环境污染治理投资越高，表明环境规制的约束就越强。受时滞效应影响，在不同阶段，环境规制对工业污染治理效率的影响可能各具差异。短期内，受技术创新和生产工艺优化的时滞性以及地方政府“逐底竞争”效应影响，环境污染治理投资效果尤其是老工业污染源治理和建设项目“三同时”投资的作用效果难以显现，且在环境规制过程中，企业需要为资源消耗和污染物排放支付一定的费用，从而导致企业生产成本增加，挤占了其他生产性支出和其他盈利性投资，进而抑制了企业的生产扩张和经济增长[5]，对工业污染治理效率产生显著的负面影响。从长期来看，老工业污染源治理投资和建设项目“三同时”投资的积极作用开始凸显，环境污染治理投资的技术改造效果和溢出效应逐步显现，企业生产工艺不断优化，显著提高了资源和能源利用效率以及企业产出效率，从源头上控制了二氧化硫等污染物排放量，对提高工业污染治理效率具有显著的积极作用。基于此，本文提出假设H1：

假设H1：环境规制与工业污染治理效率之间呈现出“U”型关系，即短期内环境规制会降低工业污染治理效率，但从长期来看积极效应更加明显。

环境分权将影响环境规制对工业污染治理效率的作用效果。地方环境事权变化会改变环境规制的方向和结构，尤其是随着地方政府环境管理权的扩大，出于经济发展和晋升激励考虑，环境污染治理投资的针对性和有效性可能将大打折扣，进而影响工业污染治理效率。但是，不同的环境分权类型对环境规制与工业污染治理效率之间关系的影响可能存在显著差异，基于此，本文以环境行政分权、环境监察分权和环境监测分权等三种主要的环境分权类型为例展开分析。

环境行政分权的作用机制。地方政府环境行政权力主要包括制定环境行政管理制度、合理安排环保治理投资和人员结构等[1]。随着环境分权水平提高，地方政府在环境污染治理投资和人员配置方面具有更大的自主权，在环境投资结构调整方面也更具灵活性。出于晋升激励的考虑，地方政府会凭借自身的环境行政权力，调整环保投资结构和人员结构，逐步放松对那些污染严重但利税较多、吸纳就业能力较强的大型企业的规制力度，进而降低了企业的配套性支出和治污设备的更新升级速度，避免因环境规制而提高企业生产成本，从而影响企业产出和区域经济发展，使得环境规制的针对性显著降低。如此一来，环境污染治理投资虽然逐年增加，但投资方向却逐渐向污染排放强度和治污紧迫度较低且税收贡献等较小的“次级污染企业”转移，污染治理的规模效应和技术溢出效应难以凸显，环境污染治理投资的有效性和环保人员配置效率大大降低，从而降低了环境规制的工业污染治理效率。鉴于此，本文提出假设H2：

假设H2：随着环境行政分权水平提高，环境规制将对工业污染治理效率产生显著的抑制作用。

环境监察分权和环境监测分权的作用机制。在环境监察分权方面，随着环境监察分权水平提高，地方政府在建立环境管理监督制度、落实排污收费稽查任务和环境执法等方面具有更大的自主权，为保证经济持续稳定增长，确保其在晋升锦标赛中获得优势，地方政府可能会逐步放松环境污染治理投资在高污染、高利税企业的监察强度以及对该类企业的排污收费稽查和环境执法力度，可以隐瞒环境污染事故。此时，企业为降低运营成本，可能会间歇性停止环境污染治理设施的运作，导致资本和设备闲置，污染加剧，进而降低了环境规制的污染治理效率，这一现象在污染密集型企业聚集的地区将尤为明显。在环境监测分权方面，地方政府环境监测权利扩大意味着其对区域环境状况拥有了更大的自我评价权，此时可能会存在修改或隐瞒环境监测数据的问题，使得官方公布的环境监测数据与社会监测数据相背离，如此一来，政府部门将无法对环境污染治理投资效率作出准确、有效判断，投资结构缺乏调整动力，导致工业污染治理领域资金供需不匹配问题日渐突出，进而影响了环境规制的作用效果。鉴于此，本文提出如下假设：

假设H3：随着环境监察分权和环境监测分权水平提高，地方政府拥有了更大的环境管理自主权，受晋升激励等因素影响，环境规制的工业污染治理效率将显著降低。

假设H4：相对于污染排放强度较低的地区而言，提升高排放强度地区的环境分权水平，将进一步强化环境规制对工业污染治理效率的抑制作用。

三、研究设计

（一）变量选择

1.被解释变量

工业污染治理效率（IPT）。在對工业污染治理效率进行测度时，借鉴曾贤刚等[16，30]的工业污染治理效率评价指标体系，选取就业人员数量、固定资本形成总额在此考虑了资本折旧，采用吴延瑞等（2008）计算的资本折旧率对数据进行处理。、能源消费标准量、用水量、建设用地面积等五个投入指标，在产出模型中选择工业废气排放量、工业废水排放量、固体废弃物排放量、国内生产总值等四个指标作为产出指标。为了更好的解决投入、产出、污染之间的关系，本文借鉴田伟等[31]的效率分析方法，基于非期望产出的SBM（Slack Based Measure）模型，在规模报酬可变的情况下从投入角度入手，对工业污染治理效率进行测算。传统的DEA（Data Envelopment Analysis）模型同时使期望产出增加、非期望产出减少的技术变化，导致测度结果不准确或者是有偏的，而SBM模型实现了非期望产出条件下对工业污染治理效率的评价。