混合所有制改革现状及所需解决的问题探析

李劲涛

摘 要：随着我国国有企业改革的深入，混合所有制经济已经在全国铺开。混合所有制改革有利于完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，基于此，分析混合所有制经济改革的意义，以及混合所有制改革的现状和问题，并提出解决问题的策略。

关键词：混合所有制;改革现状;问题;完善策略

中图分类号：F271.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）10-0013-02

一、我国混合所有制经济改革的意义

混合所有制经济在我国出现和发展，主要源于国有企业改革，源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径。中国推行的经济改革以增量改革和边际改革为特点，这使得中国经济形成了公有制经济和非公有制经济两条并行发展轨道，且公有制经济和非公有制经济之间相互封闭，缺乏交融，国家也根据不同的板块制定差别性的经济政策和管理条例。但发展市场经济要求生产要素的无障碍流动本性，注定会冲击板块之间界限，以前这种僵化的管理体制已不能适应我国经济建设的发展。因此，突破公有制和非公有制的界限，打破国有经济和民营经济的壁垒，已成为我国经济改革的重要方向。2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”，使国企民企融合成为新一轮国资国企改革重头戏。

习近平总书记所作的党的十九大报告强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这是在新的历史起点上，以习近平同志为核心的党中央对国有企业改革做出的重大部署，为新时代国有企业改革指明了方向。国有企业发展混合所有制经济的目标，就是促进国有企业转换经营机制，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态。混合所有制的改革是完成党的十九大关于国企改革部署的重要手段。

二、混合所有制改革现状

从2015年9月24日，国务院网站发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，到2018年国有企业混合所有制改革进入深度发展阶段。当前，国企混合所有制改革出现新突破，正在从竞争性行业往垄断性行业延伸。2018年10月24日，国家发改委发言人孟玮透露，目前已开展三批共50家混改试点，其中，第三批混改試点企业共31家，包括10家央企和21家地方国企。

广州市国资委根据项目的成熟度、企业的影响力和成长性，筛选确定了20个重点混改项目，公开招募战略投资者。这20家国企包括科技、创新和金融企业，如广钢新材料、广钢气体能源和广州银行等。2018年6月，广州市明确了国企的“混改”时间表，到2020年，竞争类国有企业基本完成混合所有制改革，符合条件的准公益类国有企业资产证券化率达到80%，主要效益贡献度达到85%。统计表明，2017年，广州市已有34户市属国有企业引进非国有投资者，总投资额134.33亿元，占企业投资总额67%，涉及汽车制造、金融、信息服务等垄断性行业。目前，在广州35家国资企业中，已有9家完成集团层面混改、2/3的市属各级国企已实现混合所有制;在市国资委直接监管企业中，纳入合并报表的混合所有制企业资产总额和所有者权益虽然占比仅为23%和41%，但营收、净利润、上缴税费占比均超过70%。自2018年下半年以来，央企、地方国企的试点混改混改进程均已大幅提速，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断性领域的混改也进入实质性阶段。前三批混改试点企业的甄选集中在这七大领域，下一步的混改则要聚焦于装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域。

作为地方国资重镇的上海，地方国资体量庞大，推进混改启动得早，动作也较大。具体来说，上海推进混改有三条路径，一是推进国有企业整体上市和核心资产上市，这也是这轮国资国企改革在推行混改过程中最主要的路径;二是开放性市场化重组联合，就是引入社会资本参与改革;三是实行混合所有制员工持股的试点。2017年12月15日，上海市国资委副主任林益彬带队到上海国盛集团调研并表示，国盛集团要加强存量资产分类规划，把握好资产配置和处置的时机和节奏。上海国盛集团、上海国际集团是上海的两大国资运营平台，按照定位要求，二者是部分企业国有股权的持股主体、国有资本市场化运营的执行主体，也是部分一般竞争性领域国资退出的主要通道。

截至目前，这两大平台已经拥有股权价值800亿元，盘活存量资金约200亿元。其中，包括上汽集团、电气集团、华谊集团、建工集团、光明食品集团、隧道股份、纺织集团等企业的部分国有股权。这两大平台对于资产配置和处置的操作方法多样，具体包括了协议转让、二级市场交易、发行可交换债、ETF换股份等。通过相应操作，仅以上海国际集团为例，其2016年上缴划入股权的全部年度分红收益为3.46亿元。2017年6月，上海建科集团举行混改增资协议签约仪式，这也是上海市集团层面科研院所实施混改的第一单。

目前，中央企业所属企业中，超过2/3的企业实现了国有资本和民营资本的混合，包括中航工业、中国黄金、中粮集团分别完成了引入战略投资者、股份制改制、重组上市工作。

从现实情况来看，截至2018年4月11日，全国至少已有25个省出台国企改革方案，近50个地级市发布了国企改革工作计划，资产证券化、重组调结构、发展混合所有制、清理“僵尸”企业等均成为各地的工作要点。如果说2016年是新一轮国资国企改革的顶层设计之年，今年无疑将是混合所有制改革遍地开花之年。

从全国范围来看，以混合所有制改革为突破点的国企改革已进入全面发展阶段，在这个过程中如何保障改革的顺利进行，期待解决什么问题，需要我们正视。

三、混合所有制改革中亟待解决的问题

1.国有股权所有人虚置问题。由于国有企业中国有股权的人格虚化，造成权利和责任的不对等，对于维护股东权益，有效地约束和监督经营者往往不能落到实处。就所有权虚置而言，国有企业的最终所有人为全体公民，但是国有资产由全民抽象地委托给人大，人大委托给各级政府，各级政府可以再委托给国资监管机构，再由国资监管部门出资给企业，这种所有权经过层层的代理，使得人民失去了行使所有权所赋予的控制和监督等职能的能力。国资监管部门直接行使国有资产所有权，但这种代理的所有权只有监管的责任，没有剩余分配权，没有获得资本利得的权利，不承担国有企业经营低效或者亏损带来的财务损失。代理链条过长，一方面影响决策和经营效率，另一方面也容易滋生通过控制权谋取个人利益的寻租行为或者不作为行为。

2.国有企业“一股独大”问题。混合所有制改革就是在国有股东的基础上加入非公有制性质的股东，从而形成相互制衡的股权结构。制衡性股权结构就是要在股权结构中采取相对控股权的结构模式，相对控股权意味着不可以一股独大，也不可以股权分散，而是要在股权结构中实现两个制衡。其一，大股东与大股东的制衡，在股权结构中，必须要形成若干股份相对较多的大股东，在欧美国家这种股份相对较多的大股东的股份在20%左右。一方面，股份相对较多的大股东有利于行使股东权力，股份相对较多的大股东为了实现资本保值增值，必然要行使股权权力;另一方面，股份相对较多的大股东不可能造成一股独大，而是要若干大股东相互达成一致才能使得股东决策得以通过，从而形成大股东与大股东的相互制衡。其二，小股东与大股东的制衡，股份相对较多的大股东要想通过股东决议，还必须要有小股东的认可才可以实现，自然就可以实现小股东与大股东之间的利益的均衡。而我们现在的混合所有制改革还是以国有企业作为主导，国有股份仍然占据比较大的份额。

3.公司治理中的激励和监督问题。激励和监督是国有企业面临的一个基本的问题，这个问题在现代公司治理中一般不存在。例如民营企业，由于民营资本是初始委托人，或者是代理初始委托人利益且受初始委托人高度控制的代理人，企业的经营绩效影响他们的经济利益，因此他们实施监督和激励的动机是不言自明的。而目前在国有企业中，由于经营者和企业效益的关联度不是很高，不像民营企业可以通过为经理人建立一个包含年薪、奖金、股票期权收益等形式的最优报酬计划，激励经理人努力为股东的利益服务，这就影响了国有企业经营者的主观能动性和经营效率。同时，又由于国有股权所有人虚置问题导致监督的虚化，或者无人监督，从而致使“内部人控制”现象的发生。而我们进行混合所有制改革能不能切实解决这些问题，这也是衡量我们改革成功和失败的标志。

四、完善混合所有制改革的策略

對于混合所有制，大家普遍存在着一个疑虑：国有资本和民营资本、社会资本混合以后，公司内部的治理体系效果如何？会不会是各种所有制形式的管理上有益的方面没有吸取，反而形成了负面效应的组合？其实，混合所有制改革的实质是通过产权层面的改革而达到公司治理层面的规范运作，改善现有国有企业在公司治理上存在的问题，以提高资本的效率，一方面使国有资本保值增值，另一方面使民间资本获得效益，这需要我们做好几个方面的工作。

1.优化股权设计。混合所有制企业的产权结构决定了企业控制权的归属，优化股权设计是当前我国国有企业混合所有制改革的制度基础。优化的股权设计应充分体现不同所有制资本的优势与特点，能够将国有企业的资本优势与民营企业的灵活市场机制合二为一，从而产生“1+1>2”的良好效果;应当建立大股东之间以及大股东与中小股东之间的相互制衡机制，确保民营资本的权利，这也是破解国有企业“一股独大”，避免形成大股东“一言堂”现象的有效途径。对于不同行业，不同规模的企业要根据实际情况，统筹规划。针对承担国家和社会重要责任的功能型大型国有企业，混合所有制改革应在国有控股的基础上，引入民营资本，增强其话语权，从而增强企业活力。而对于完全竞争行业的中小国企，应积极主动吸引民营资本不需要设立持股比例。引入民营资本的方式可以多种多样，例如可以考虑员工持股，鼓励具有关键要素的员工持股，设置好员工持股比例范围，从而激发员工能量，提高企业竞争力。

2.提高审计监管水平。混合所有制改革伴随着不同资本的相互融合，保证国有资本的保值增值，杜绝国有资本的流失，也是我们这次改革成功的标志。鉴于我们几十年市场经济改革中，有不少损害国家利益案例发生。我们要在这次混合所有制改革中，进一步加强审计监管水平，国资委和其他相关部门，要针对那些分恶意低估国有资产，损公肥私的行为，制定相应制度，根据国家相关法律标准顶（下转69页）（上接14页）格处罚，严格处置。对于国有企业领导人员，要加强巡视制度和经济责任制审计，杜绝徇私舞弊、贪污腐败现象的发生。同时，要健全监管环节中企业内部自我监管制度，落实好对国有资产违规行为的监管工作，加强运营职责追究，构建规范的国有企业违规运营职责追究体系，从而保证国有资产在混合所有制改革中得到良性的发展。

3.完善产权交易制度。混合所有制改革牵扯到资本的进入和退出，公正、透明的产权交易制度，是保障国有资本和民营资本各自权益的基础。混合所有制改革一般是以增资扩股、挂牌交易以及公开募集等方式为主。对于上市公司，由于资本市场是完全公开的，公众能够直接关注交易价格，基本保障了交易公平。而对于非上市公司，尽量避免采用私下协议交易的方式，防止出现暗箱操作。对于资产评估，我们要有专业的资产评估小组，确定系统的标准，做好工商、税务、司法、劳动等部门的协调工作。通过产权交易平台发布的相关信息要及时更新及时公告，确保整个过程都是在公开透明的环境下完成，从而保证产权交易的公平，避免国有资产的流失。

五、结语

混合所有制改革的顺利进行，要求我们做多方面的考虑。在调动各方面参与积极性的基础上，解决国企发展过程中存在的痼疾，同时也要正视在改革过程中可能出现的一些负面问题，充分考虑和解决这些问题，才能保证混合所有制改革的成功。