阶段性行政行为可诉性的实务解析

摘 要 阶段性行政行为这一概念在我国法学理论中没有提及，在德国行政法理论中存在。但在司法实践中，审判机关往往以某行政行为所处的阶段来判断其是否属于司法救济的范畴，限制了当事人的诉权。本文试从实务判例入手，解析阶段性行政行为的可诉性。

关键词 行政行为 阶段性行政行为 可诉性

作者简介：孙琳，广东技术师范学院天河学院讲师，研究方向：民商法、诉讼法。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.102

一、问题的提出

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款（下文简称“第二十五条”）规定：“ 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。同时，《最高院关于行政诉讼法的解释》第三条第一款第八项（下文简称“解释第三条”）规定：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”。上述两项规定在法理上并无矛盾。前者是行政相对人权利的规定，提起行政诉讼是其的法定权利;后者是行政诉讼受案范围的规定，在行政行为对行政相对人产生实际影响的情况下方属于受理的范围。但在实务中，却将“产生实际影响”的范围任意扩大，限制了行政相对人提起行政诉讼的法定权利。

二、 概念解析

行政行为是行政管理法律关系的客体，即双方当事人的权利义务指向的对象。双方当事人围绕行政行为形成法律关系。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人则负有服从的义务。阶段性行政行为在德国行政法中指“行政机关已做作成终局之决定，但对其中一项法律要件，则保留出另一对该要件事项之管辖行政机关予以认定，该主管机关如未为所须之认定，预备行政行为即失效作废。 日本行政法学中也有阶段性行政行为的概念。如盐野宏教授认为，行政法的一些制度，是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成的。我国行政诉讼法中，尚无阶段性行政行为的论述，它是学者们为方便研究的需要，而人为创造出来的名词，我们可以将阶段性行政行为理解为持续性行政行为的其中一个阶段。

实务中，阶段性行政行为的表现形式具有多样性：有的阶段性行政行为还未对相对人产生影响;有的阶段性行政对行为对相对人的影响已经表现出来。一个行政行为是否可诉，要看其是否对当事人的法律地位产生了的实质影响，是否增减了当事人的权利和利益，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。因此，不应一概而论的将阶段性行排除司法審查范围。

三、实务解析

（一）案例基本情况

某市城市管理局作出《责令改正通知书》，认定行政相对人违法搭建的行为，违反了我国《城乡规划法》第四十条第一款的规定。故责令行政相对人自接到通知之日起，立即停止违法搭建行为，并限期自行拆除。逾期未改正的，将依法予以行政处罚。行政相对人认为某市城市管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》处理适用法律不当。起诉到法院，请求撤销被告作出的《责令改正通知书》，被当地两级法院裁定驳回。

法院裁定驳回的理由有两个，一是《责令改正通知书》为行政处罚各阶段中的一环，属于阶段性行为，不应过早进行司法审查。其二是行政调查行为不会对行政相对人产生实际影响，只有该城管局作出的行政处罚行为才能对行政相对人产生实际影响。《责令改正通知书》的内容是要求行政相对人停止建设行为，但搭建建设行为已经完成，故城管局作出的“立即停止上述行为”对行政相对人的合法权益不可能产生实际影响。因此，《责令改正通知书》中立即停止违法行为不可能对行政相对人的合法权益产生实际影响，《责令改正通知书》不属行政诉讼的受案范围。

（二）案例解析

上述案例中，审判机关将行政行为区分为阶段性行政行为和结果性行政行为，认为阶段性行政行为不会对行政相对人的合法权益产生实际影响。该观点显然从程序上限制了象征相对人的实体权利，分述如下：

1.责令停止违法行为不可能产生实际影响的理由不成立。根据《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）的规定，确立了违法建设是行为继续的继续犯性质。责令停止持续性的行为，必然会对行政相对人产生实际影响。审判机关却认为责令停止的行为是阶段性行为，不会对上诉人合法权益产生实际影响。显然，审判机关将行政行为区分为阶段性行政行为和结果性行政行为，认为阶段性行政行为不会对行政相对人的合法权益产生实际影响的观点与事实不符。

2.责令整改通知是阶段性行政行为而不可诉的不成立。依据城乡规划法的规定，城管或规划部门在违建查处过程中，涉及三个行政行为，即责令限期拆除决定、强制拆除决定和强制拆除实行行为。这三个阶梯式行为前者为后者之基础，前后均具独立的对外法律效力，均会对行政相对人产生实体上的影响。首先，责令限期拆除决定可诉。责令限拆决定是强制执行决定基础行为，决定了强制执行的内容，确认了建构筑物的违法性质，对违法行为进行了事实认定，确定了法律后果，为当事人设定了独立的义务，是独立的行政行为。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建设需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，并由当事人限期自行拆除。当事人在期限内不申请行政复议或诉讼，又不按期拆除的，行政机关可以依法予以强制拆除。据此，责令限期拆除决定可成为行政复议和诉讼的对象。其次，强制拆除决定可诉。强拆决定是规划法规定的内部责成程序的最终处理结果，覆盖了催告阶段性行为的成熟行政行为，是强制拆除的直接依据。《行政强制法》三十七条规定，经催告后，当事人无正当理由，仍然不履行行政决定的，行政机关应当以书面形式作出强制执行决定。可见，行政机关自行强制执行的决定应载明复议和诉讼的途径期限，其可诉性不存争议。最后，强制拆除行为可诉。强制拆除行为是对强拆决定的执行，虽然并未增减对当事人的权利义务，但可能存在执行对象错误、实施主体不适格，擅自扩大执行范围;以及没有采取适当的封存、保管、登记的措施，造成行政相对人合法财产损失。《行政强制法》第八条规定，行政相对人对行政机关实施的行政强制行为，享有申辩权、陈述权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因此受到损害的，有权依法要求赔偿。可见，行政强制行为具有可诉。

四、结论

判断行政行为是否具有可诉性，标准应为是否对行政相对人的权利产生实际的影响，而非该行为所处的阶段。

（一）从法理角度分析

行政行为是否可诉的标准是行政主体作出的行政行为是否对行政相对人产生实际影响。將行政行为纳入法院司法审查是行政法的基本理论，它使行政相对人的基本诉权得到保障，使行政权力接受司法审查成为可能。

行政行为的可诉性具有普适性， 即行政机关的行政行为均应纳入审判机关司法审查的范围。行政相对人的权利应得到保护和尊重， 审判机关享有对行政违法行为进行审查的权力;对行政相对人权利进行司法保护的权力。若行政违法行为属于司法审查的范围， 行政相对人的权利受到违法侵害得不到司法补救， 则是与行政行为具有可诉性相违背的。

（二）从法律规定角度分析

我国法律对行政行为的可诉性已有明确的规定。新修订的《行政诉讼法》第二条规定，行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。新法将原法中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，意味着行政诉讼的受案范围扩大，不再局限于具体行政行为。此观点也体现在最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知（法发〔2017〕25号）中，该通知强调进一步强化诉权保护意识，积极回应人民群众合理期待，有力保障当事人依法合理行使诉权。

（三） 从案件事实的角度分析

城乡规划部门编制城乡规划的行为属于我国《行政诉讼法》所规定行政行为的范畴。规划或城管部门在违建查处过程中，涉及三个行政行为，即责令限期拆除决定、强制拆除决定和强制拆除实行行为。这三个阶梯式行为前者为后者之基础，前后均具独立的对外法律效力，均是对公民的权利产生直接影响的行政行为。

审判机关审理认为，《责令整改通知》属于阶段性行政行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，不属于受案范围，该观点显然与事实不符。据此，政府批复不直接针对普通公民设定权利加负义务，因此普通公民对该行为也就不具诉权。按此逻辑，普通公民维护自己的权利将成为空中楼阁，没有实现的路径。

综上所述，阶段性行政行为是否可诉的标准，要主要是看当事人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响，是否增减了当事人的权利和利益，而非该行为所处的阶段。

注释：

袁连勇，胡鑫.阶段性行政行为可诉性探析 [EB/OL].http：//tj2zy.chinacourt.org/artic le/detail/2013/12/id/1982946.shtml.

江利红.日本行政过程论的主要观点探析[J].国家检察官学院学报，2012（3）.