行政程序说明理由制度研究

叶征昌

摘 要：当前我国有关行政程序的宏观研究已渐成体系，但在微观操作层面上的探讨尚处于起步阶段，而对行政行为说明理由这一行政执法领域的重要制度的研究则更显粗糙。说明理由制度是行政程序体现正义的必要条件之一，是保障程序理性的手段。

关键词：行政程序；说明理由；行政行为

中图分类号：G64 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2016）05-001-02

一、行为说明理由制度的一般理论

1、行为说明理由制度的内涵

行政行为说明理由制度是行政程序正义实现的必要条件之一，是保障程序理性的手段之一。该制度确立了行政程序法治的理念和相对人的程序主体地位，有利于保障行政相对人的合法权益，控制行政权合法、合理地行使。笔者认为，要运用好这一制度必须首先把握这一制度的内涵。行政行为说明理由是指行政主体在做出行政行为时，除有法律特别规定外必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实依据及其选择理由、法律依据及其适用理由，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

2、行为说明理由制度的功能

行政行为说明理由制度作为行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。确立行政行为说明理由制度，可以使行政主体在做出行政行为时，就事实问题和法律问题进行认真考虑，谨慎地做出决定，避免草率行政，这样就可以获得相对人的信服，提高行政行为的可接受程度，有利于事后执行，提高行政效率和行政效果。

3、行为说明理由制度的理论基础

作为一项制度，其存在必定有其理论基础，行政行为说明理由制度也不例外。笔者认为，人民主权的体现、程序正义的要求是行政行为说明理由制度存在的理论基础。

（1）主权的体现。民主权即主权在民，是现代宪政的基本原则。意指国家的一切权力来源于人民，人民是国家一切权力的真正所有者。行政权与私权在一定范围内呈现出一种此消彼长的趋势。行政权的增长有时是以公民权利的削减为代价的，行政权力的过度膨胀，严重悖逆了限制政府权力、保护公民权利和自由的目标，也破坏了人民主权的宪政精神。

（2）正义的要求。序正义（Procedural Justice）作为一种公平、正当的社会理念，最早表现在自然公正原则当中，又称自然正义原则。程序正义包括以下两个方面的内容：第一，“任何人不能作为自己案件的法官。”这一规则派生出回避、司法审查等一系列的程序制度。第二，听取对方意见规则即听证规则。

二、国行政程序说明理由制度之审视与批判

1、行政程序说明理由制度之现状与缺失

相对于国外行政法发展已经经历了一个相当长的时间，并己形成比较成熟的体系来说，在我国，由于行政法的发展经历的时间不是很长，目前理论界，也只关注宏观上整个行程程序的建构和研究，而对具体的制度确很少涉及。尽管行政法发展起步较晚，但是却取得了长足的进步。随着我国行政程序理念不断深入人心，说明理由制度在我国经历了一个从无到有，从概括的原则到细致的规则的过程。翻开我国法制的发展史可以清楚的看到，“重实体，轻程序”是一贯的法律传统。迄今为止，我国尚未制定统一的行政程序法，大量的行政法规，规章等都属于实体性规范，少量的程序性规定被包含于其中，造成了行政程序法与实体法的不分。

2、行政程序说明理由制度缺失之原因分析

（1）治传统和法律传统的影响。国经历了漫长的封建社会，几千年来的高度集权。官贵民贱导致重人治，轻法治，同时在诸法合体。刑礼合一的封建社会，维护等级特权，强调命令服从是以儒家思想为主导的法律文化的主要特征。新中国成立后，我国又进入了计划经济体制下，行政主体于行政相对人的一般关系是命令和服从的关系，行政更多地具有管理，命令，强制的色彩，而较少有服务，指导合作的理念融入其中，更别谈说明理由制度了。

（2）性立法不健全。国行政法发展起步较晚，理论研究不够深入，尽管与过去相比较而言如今的法制建设取得了很大的进步，但是与西方发达国家相比，受到传统封建专制思想约束和落后的经济文化水平影响较深，法治并未得到全社会的信仰和尊重，权大于法的事例不断发生。

（3）经验的缺乏。克思唯物主义告诉我们，“实践是理论的基础，理论来源于实践”。正因为我国行政程序说明理由制度立法上的缺失，实践经验也就显得更为不足。行政行为可以分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，对自由裁量行政行为的程序控制就尤为重要”自由裁量行政行为赋予了行政主体较大的处理选择权，说明理由制度因而成了制约行政权的有力手段，实践中因立法的欠缺使法律操作过于自由。

三、国行政行为说明理由制度的建构

1、行政程序说明理由制度之立法选择

各个国家由于政治传统，法律传统，人文思想的差异，行政程序说明理由制度在各国的立法中的体现也有所差异。通过前文对我国目前行政程序说明理由制度的发展状况及其原因分析，吸取域外行政法体系比较成熟国家的有益经验，我们认为我国可以把说明理由制度做一个“统分式的规定”首先对说明理由做一个概括性的规定，规定在行政程序法典当中，也就是上文所介绍的规定在行政行为总论之中，使说明理由成为行政机关作出一行政行为的义务。然后，在各单独行政行为立法中做出详细的各自专门的特殊规定。

2、程序说明理由之时间及形式

（1）理由之时间。于行政行为说明理由的时间，我们认为行政行为说明理由的时间不应仅限于作出行政行为同时，其可以是事前，同时或者事后。说明理由制度的一项核心要求就是公开。

（2）理由之形式。上所述，结合我国的实际情况，在我国，也应该以书面为主，口头为辅，这是保证相对人的合法权益与行政机关行政管理活动的规范化所必然要求的，因为相对人可根据该理由判断该行政行为是否合法，合理，有无必要寻求行政或司法救济等等。

结语：顾全文，笔者对行政行为说明理由制度进行了理论上的探讨，笔者希望这一探讨能为中国现今行政法治建设尽上自己的绵薄之力，并希望借此展望中国行政程序法治现代化的进程。但是，作为一种理论的探讨，其过程是一个澄清问题、明确认识的过程，因而其中的错误是在所难免的。但是笔者坚信本文所作的探讨是必要的，而且也是有价值的。

参考文献：

[1] 王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社 1987 版.

[2] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1988 版.

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[4] 德）奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，商务印书馆2002.

[5] （德哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》.法律出版社 2000 年版.