我国自然保护地役权研究

摘 要 人地关系日趋紧张不仅给自然保护地土地的规划管理带来困难，也增加了经济和社会负担。由于“孤岛式自然保护地”的保护成效不明显，因此科学合理地布局保护地网络实施管理方案，对保护地区域内的生态系统及生物多样性给予有效保护尤为重要。引入自然保护地役权制度，既使物权生态化，又为环境权提供了物权法保障;既有利于物尽其用，也有利于维护人们的环境权益;既能实现环保目标新途径，亦是公众参与自然保护地保护的新方式。本文主要通过阐述地役权相关知识以及引入自然保护地役权的发展现状，实现自然保护地役权制度的实施，解决自然保护地的土地资源使用、管理、保护等问题。

关键词 地役权 自然保护地役权 自然资源保护

基金项目：云南省社科基金重点项目：“云南省建立以国家公园为主体的自然保护地体系地方立法研究”（项目编号：ZD2017 10）。

作者简介：李洁洁，昆明理工大学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.005

一、地役權与自然保护地役权的界定

（一）地役权的概念与特点

我国立法和学界对地役权概念的界定都采用了权利说。即地役权是为了增加相应土地的利用价值，使对该土地的支配及于其他土地的权利。地役权的本质是不动产所有权人或使用权人限制不动产的权利人对不动产的使用，使自己的不动产效益达到最大化。

对地役权特点的研究能够更好的了解和利用地役权。地役权的特点有：1.从属性。地役权制度的出现是为提高对土地价值的利用，因此地役权无法脱离供役地而单独存在，地役权的从属性是其与其他物权形式相区别的一大特点。2.不可分性。地役权的从属性能够推导出地役权的不可分性，地役权的权利义务关系必须完整，不能被分割成几部分，地役权不仅能够支配需役地，也能够支配供役地，不能单独抛弃某一部分。3.意定性。民法讲究意思自治，因此地役权是双方达成合意后签订地役权合同设定的，法律不作任何强制性规定。地役权具有意定性主要是因为在司法实践中地役权的种类较多，法律还不能对每个地役权做出详细规定，只能交由当事人自己通过合同设定。具体表现为：当事人双方可以根据意愿和需求对地役权的内容、期限、利用方式、有偿与否作出约定，法律承认遵守权利义务规定和民法原则的法律行为。4.相容性。地役权与其他物权的一个重要区别就在于其非独占性、弱排他性。地役权若不具有相容性则会大大降低不动产利用的效率，这与物尽其用的原则是相违背的。

（二）自然保护地役权的概念与特点

国家、地方政府、公益组织或者其他私人主体通过与土地资源的权利人签订自然保护地役权合同并支付相应报酬，得到土地资源保护地役权，从而使土地资源的权利人保障实现生态功能或者允许地役权人利用生态资源，达到保护环境，合理利用土地资源的目的。

自然保护地役权制度具有公平性。之前全民享用的生态环境利益是公益产品，是无偿的。而建立自然保护地役权制度则打破了这种无偿性，要设立自然保护地役权，国家、政府、或者公益性组织必须支付相应的报酬。如此，自然资源权利人获得报酬以实现经济效益，而国家、政府、公益组织等则可以达到保护生态环境的目的。

自然保护地役权制度具有价值实现性。要建立诸如森林和草原碳汇区、野生动植物保护区、公益林建设等项目，自然保护地役权人就必须支付相应报酬以此来实现自然资源的生态效益和经济效益，这对维护人类、自然和社会的和谐是有益的，自然保护地役权制度是实现以上价值的有力工具。

二、我国自然保护地役权的立法现状及存在的问题

（一）我国自然保护地役权的立法现状

2016年，随着浙江省政府出台的《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》获得国家发改委的批复，钱江源将成为在湖北神农架、福建武夷山、青海三江源后的第四家获得国家公园体制试点方案的项目。之所以不改变土地权属而采用对集体土地承包人、使用人部分权利进行限制的方式，在该区开展地役权保护制度，原因是该试点区内大部分土地都属于集体林地。目前，以国家公园为主体的保护自然系统正在我国建立，然而想要以较低的成本实现环境保护的目标并对土地进行高效管理，就必须以能调动各方积极性且科学的管理制度为抓手。实现差别化保护管理、合理划分各功能重点保护区、对生态移民循序渐进地进行搬迁、充分征求相关权利人的意见、租赁和置换方式规范流转、利用统一的管理机构进行管理等手段的实施能达成资源保护与管理的目标，也和政府有关国家公园方案建立的要求相一致。

自然保护地役权方面，我国现行法律和行政法规尚未做出明确规定。地方性法规层面，2017年福建省《武夷山国家公园管理条例》（试行）第35条第一款规定，为了保护资源的目的，可依据法律规定对相关自然资源进行管制或者征收、置换、租赁等，将国有自然资源的比例适当提高。2017年湖北省制定颁布的《神农架国家公园保护条例》第22条第三款规定，神农架国家公园内集体或者个人所有的自然资源资产，统一管理国家公园的机构组织可利用置换、租赁等形式与所有权人或者承包权人展开合作以达到更加有效管控的目标。可见，在建立国家公园体制试点过程中，地方立法已经先于中央层面，对自然保护地役权做出了初步探索。

2018年9月发布的《十三届全国人大常委会立法规划》的第二类立法项目中就将“国家公园法”作为加快起草和提请审议的法律草案加以规定。自然保护地内自然资源开发利用权及其退出机制的处理，是建立以国家公园为主体的自然保护地体系工作中无法避开的问题，立法必将对自然保护地役权做出回应。

（二）我国自然保护地役权立法存在的问题

首先，自然资源权利人主动对资源加以保护的积极性无法通过行政强制性规定调动。现行相关法律对草原和林地权利人的放牧行为作出了限制，有些情况下还要求其办理采伐许可证，但我国自然资源管理机构落实执法的效果不好，以上违法行为并没有被全部处罚，即便处罚，方式也只是罚款而已。处罚种类单一，力度过轻是其弊端。这就导致牧民和林农敢于采取投机行为，从而导致自然资源被过度利用和不合理开发。另外，实行放牧许可和采伐许可制度对保护草原和森林等自然资源效果一般，原因在于其本质上是一种限制草原和林地权利人的权利且影响权利人经营积极性的外部强制措施。

其次，补偿标准偏低造成对激励自然资源保护的作用有限，是现行生态效益补偿制度的弊端。为了达到自然资源长远发展和环境保护的目标，很有必要大力推动湿地、森林和草原的生态经济效益补偿制度。尽管政府在不断提升补偿数额，且总量不低，但平均补偿数额偏低，不能够充分补偿经营权利者的损失，也就不能充分调动其保护自然资源的积极性。

最后，经济环境带来的严峻挑战。全球生态环境危机产生的一个重要原因，就是长久以来环境只是经济学者眼中附属于经济的子系统，只能屈居于经济发展之后。毋庸置疑，我国保持经济高速发展离不开工业化的持续推进，但现有制度对经济发展与生态保护问题协调不力造成了我国的自然资源安全生态问题。境外和国内早期出现的沙尘暴恶劣天气即是最好的证明。

三、我国自然保护地役权制度的立法设计

（一）自然保护地役权的主体设置

在保护地役权中，供役地人是保护地权利人。其可以是保护地所有权人，也可以是通过承包或其他方式取得保护地的用益物权人。地役权人应当包括国家、政府以及非政府公益组织、企业等。这些主体取得地役权的方式是签订地役权合同并向供役地人支付相应的报酬。报酬资金的来源可以是相关财政拨款也可以是社会捐赠，所以应当逐步建立起以财政拨款为主，生态补偿税收、国债以及社会公益协会组织募捐等方式为辅的籌款机制。供役地人必须在收到报酬后遵守合同的约定保护和妥善管理自然资源。

（二）相关主体的权利和义务

自然保护地的保护方式可以是自然保护地役权。若要实现自然资源的经济效益，从而为其生态效益作出补充，则必须开展诸如退牧还草、退耕还林计划，还需要划定碳汇区、自然资源生态多样性保护区等保护区域。另外，科学合理地分配自然保护地役权相关主体的权利和义务也是很有必要的。

自然保护地役权人为实现自然资源的生态保护利益，有权要求供役地人按照约定对自然资源进行保护，并对其保护效果进行检查监督。如在通过自然保护地役权合同建立野生动植物保护区项目中，供役地人有义务保护野生动植物，使野生动物的栖息地保持较好的生态环境。以上行为如果得不到有效的监管，自然保护地役权制度轻者收不到预期效果，重者会遭到严重破坏。地役权人应当支付合同约定的报酬。地役权人对供役地的利用应当有偿，因为这些自然资源是牧民、林农的主要生活保障来源，且可以在实现供役地人自然资源经济效益的同时为自然资源保护行为提供资金。

供役地人享有在特定条件下解除自然保护地合同、按约定获得相应报酬、在供役地上从事生产经营的权利。在地役权人不履行合同义务时，供役地人可以解除地役权合同。为了实现自然资源的经济效益，供役地人享有报酬请求权。自然保护地役权的设立并不是要排除供役地人的正常生产经营行为，其可以在保证合同约定的自然资源数量和质量的基础上，根据自然资源的特点和条件开展多种经营。供役地人的义务主要是对自然资源进行严格的保护、不得从事破坏性的资源开发利用活动、接受自然保护地役权人的监督、检查。自然保护地役权合同存在的目的是为了实现对自然资源的保护，所以供役地人必须采取各种措施来保持自然资源的生态环境，履行自己的保护义务。另外，从事破坏性的资源开发利用活动也要承担相应的违约责任。自然保护地役权人的监督则是及时保护自然资源和追究相关责任人责任的一种有效方式。

综上，实施自然保护地役权制度不仅是保护环境的需要，也是实现经济发展的需要，对于自然保护供役地人和地役权人来说都是有利的。

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