社区养老设施的邻避效应及其治理研究

李攀 景荣杰 乔雅君

摘 要 鉴于社区养老设施对环境品质、资产价值产生负面影响，其建设和运营常常引发社区居民心理上的抗拒和行为上的抗争。社区养老设施的邻避效应与社区居民的文化偏见、自利意识和家园情感有关。通过对临终关怀项目实施状况的调查发现，设施成本效用分布不均、邻避情结异化、公众参与缺位是社区养老设施邻避效应产生的原因。政府科学合理设址、多元补偿利益受损群体、引导居民理性参与项目规划是应对社区养老设施邻避效应的重要措施。

关键词 邻避效应 社区养老设施 治理

基金项目：国家社科基金青年项目“基于协商民主的邻避冲突治理模式研究（14CGL037）”的阶段性研究成果。

作者简介：李攀，上海工程技术大学管理学院2016级硕士研究生，研究方向：养老服务;景荣杰，上海工程技术大学管理学院2017级硕士研究生，研究方向：邻避冲突及其治理;乔雅君，上海工程技术大学管理学院2017级硕士研究生，研究方向：社区治理与养老服务。

中图分类号：C913.6                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.065

在老龄化速度加快、程度渐深的背景下，以社区为依托，以专业化服务为主要服务形式的养老模式得到国家和政府的高度重视。为了满足老人社会生活的需要，社区开始兴建一些公共服务设施，如日托服务中心、社区服务站、临终关怀中心等。这些设施在改善老年人生活品质的同时，也产生一定的负外部性，如房产价值贬损、居民资源占用等，其负外部性影响由少部分人承担，而利益被公众分享。当成本负担者对社区养老设施的负外部性影响及其成本效用分布不均衡效应形成认知，进而产生邻避情结时，就会有强烈的动机来反对设施建设兴建和运营，进而引发冲突事件。

一、社区养老设施邻避效应的产生

邻避一词为“Not-In-My-Back-Yard”的音译词，意为“不要建在我家后院”。邻避效应指邻避设施周边居民担心邻避设施的建设和运行会对身心健康、环境品质和资产价值等带来负面影响而产生的心理上的抗拒和行为上的抗争。邻避效应多起源于邻避设施的兴建，由于邻避设施的建设和运行具有效益产出由全体社会共享而负外部性却由周邊居民承担的特点，不便于落实“谁受益谁补偿，谁受损谁获偿”的平等互惠原则，在政府管制模式下，邻避设施建设运行过程中常出现信息失衡、回应失灵等情况。随着现代社会公民意识的普遍觉醒和环境权益维护意愿的增强，邻避问题一旦处置不当就会演变为严重的邻避冲突事件。

近年来，社区养老设施的兴建引起了小区居民的反对。养老设施所在地的居民担心设施对社区生活质量、房产价值的影响，强烈抵制选址规划和项目建设。 如2014年，位于杭州市中心的朝晖九区建设老人“临终关怀中心”，由于居民强烈抵制，该项目被迫取消;2015年8月，上海杨浦区延吉街道养老院项目被居民打出了“死人院滚出小区”的横幅。社区养老设施既没有或较少排放污染物，又没有辐射危害，为何与垃圾焚烧站、PX项目、核电站等设施一样，遭到居民的强烈反对？社区养老设施的邻避效应与社区居民的文化偏见、自利意识和家园情感有关。首先，社区养老设施，尤其是临终关怀项目与传统文化中的“死亡意义”有关联，该设施会引起人们的悲悯情感，进而产生强烈的心理不悦。与社区养老设施为邻被认为会降低生活品质。其次，居民对邻避设施的支持度与对邻避设施的需求度有关。社区居民认为自己与家人较少使用社区养老设施，既没有动力支持该设施的建设，也会基于对经济损失的考量反对设施进驻小区，这样的自利意识让居民抵制社区养老设施更为坚决。最后，居民反对社区养老设施源于家园情感的追求。家园情感意味着对社区的归属感，邻里社区是居民赖以生存的大环境，居住在其中的人希望能享受舒适的生活，而反对任何对温馨家园造成危害的设施。

二、社区临终关怀项目实施现状分析

上海一直是全国老龄化程度最高的地区，老年人口比例始终高于全国8～10个百分点。相关数据显示，“十三五”期间，上海老年人口将突破500万。上海已经进入到深度老龄化社会，对临终关怀中心等养老设施机构有大量需求。

（一）调研区域选取

上海市L社区总户数1182户，现入住率约80%。人口聚集造成对公共服务的需求激增，政府逐步在周边布局交通、养老、医疗等设施。在上海市卫计委的推进下，临终关怀这一养老服务项目在L社区启动，引发了社区居民的激烈抗议，并最终转化为一起性质严重的邻避冲突事件。

（二）数据来源与样本分析

为了更好得了解上海市L社区临终关怀项目的实施状况，本文采取随机抽样的方法，在L社区抽取了69户人家进行问卷调查，共发放问卷69份，有效回收问卷69份，问卷回收有效率为100%。

1.居民对服务设施种类的偏好

重点对体育活动设施、交通服务设施、临终关怀设施、垃圾处理设施、殡葬服务设施、化学污染设施六大类社区服务设施的公众偏好进行了调研。

当询问是否愿意接受在其所住社区匹配上述服务设施时，61.7%的调查者表示非常愿意接受在社区建设体育活动设施;就在社区附近建设交通服务设施而言，40.1%的受访者表示愿意接受;有37.2%的受访住户不能接受在社区建设垃圾处理设施;51.6%的住户不能接受在社区建设化学污染设施;此外，对于在社区建设临终关怀、殡葬服务等设施，分别有46.1%和43.3%的住户表示非常不愿意接受。从上述数据可以看到，被调查者更加愿意接受体育活动设施和交通服务设施;对污染社区环境的垃圾处理设施、化学污染设施，居民拒绝接受;而对可能增加居民心理负担、破坏社区温馨氛围的殡葬服务设施和临终关怀设施，社区居民也有强烈的抵制意愿

2.临终关怀项目的信息公开程度

社区服务设施关系着居民的切身利益，社区居民对社区公共项目享有知情权和监督权。通过对临终关怀项目信息公开程度的调查发现，关于获取信息的渠道，10.1%的受访者表示自己从政府网站上获悉了临终关怀项目的全部信息，对该项目进展状况十分了解;23.2%的住户表示自己对此项目是部分了解;34.8%的被调查者表示了解一点，是从街坊邻居那里听说的;而有31.9%的被调查住户则表示未在社区公告栏、报刊亭等看到相关信息，自己对此项目一无所知。这表明社区临终关怀项目信息公开程度不高。

3.社區居民参与临终关怀项目的状况

关于临终关怀项目的选址规划，有14.5%的受访者表示被动接受政府的决定，任由公共设施在社区建设;有2.9%的被访居民表示自己会搬家，通过搬家的方式使自己免受影响;有75%的居民会采取抗争行动。其中，选择向政府或有关部门投诉等理性方式的居民占比为29.2%;而选择直接向媒体曝光、联合社区居民抗议的比例分别为24.6%和21.7%;另外，还有7.2%的居民表示自己会选择其他方式进行解决。上述数据显示，大多数社区居民采取理性方式参与临终关怀项目选址规划，但是也存在一些暴力抗争行动。

4.社区居民对临终关怀项目的补偿偏好

为了减少社区居民对临终关怀项目的抵触和反抗，政府会采取一定的补偿措施。就居民的补偿偏好来看，选择提供就业机会的被调查者占比为17.4%;有26.1%的受访者选择政府提供的经济补助;31.9%的居民希望在社区另建绿化设施、休闲娱乐设施，以弥补临终关怀项目的负面影响;另有13%的受访住户拒绝接受政府任何形式的补偿，坚决反对临终关怀项目的建设。调查数据表明，在政府的补偿方式中，有三分之一的居民选择在社区另建绿化设施和休闲娱乐设施，可见与经济补助相比，社区居民更接受对居住环境的补偿。

三、社区养老设施邻避效应的原因分析

（一）社区养老设施成本效用分布不均

社区养老设施服务对象为高龄老年人，其受益对象为社区的部分人群，但其负外部影响如房产贬值、环境品质降低等却由全体社区居民承担。且成本损失和与离社区养老设施的距离成反比，即距离该设施越近的居民成本损失更大，距离该设施越远的居民成本损失越小。由于社区养老设施成本效用分布不均，居民在自身利益受损最大，而获益最小的情况下，就会选择拒绝接受或者采取抗议措施。

（二）公众邻避情结异化

邻避情结是一种居民想要保护自身生活领域，维护生活品质所产生的抗拒心理和行动策略，邻避情结属于风险感知的范围，是公众对邻避设施的风险感知，包括对邻避设施的基本认知、接受性和风险性等。邻避情结异化是居民对邻避设施由原来的“感知”转化为“忧虑”，从而进行抵抗。在社区养老设施建设中，居民对设施的 “风险感知”常常转为“严重忧虑”，使其无法对社区养老设施的效用做出客观、公正的判断，而只会制造更多的非理性抗争行动。

（三）公众参与的缺位

由于信息沟通和公众参与缺位，居民对社区养老设施因未知而产生强烈的抵触心理。这种未知涵盖对施工方资质、运营管理以及潜在影响缺乏充分的了解，且居民的疑问并未得到官方的解释。

社区养老设施建设涉及公众切身利益，必须以充分的公民参与和有效的风险沟通为基础。政府相关管理部门在社区养老设施选址规划及评估论证时，主要依托专家通过专业技术知识来处理设施选址所面临的风险以及经济效益上的最优问题，公共部门以及建设单位没有保障小区居民的知情权、参与权。

四、社区养老设施建设中邻避效应的治理措施

（一）邻避设施的科学设址

首先，邻避设施的建设者要对与居民生活密切相关的邻避设施进行广泛沟通、科学论证，既要考虑居民的需求，又要考虑未来周边环境的变化，尽量减少因邻避设施的新建引发的冲突。其次，要根据邻避设施的性质制定相应的选址距离标准并严格执行，本着“最小抵制”的原则进行选址，最大限度地维护居民的利益。最后，针对一些邻避设施效用的不公平性，对于一些专业人士证明不具备环境污染和威胁，或其潜在污染与威胁在可规避范围内的邻避设施，可将邻避设施建在人群稀疏的地区，或施工者、相关负责人迁移至邻避设施附近，从而化解公众的邻避情结，从源头上避免邻避冲突升级。

（二）受损群体的多元补偿

邻避冲突的本质是公共政策过程中的公共利益悖论问题。面对邻避设施带来的负外部性，经济理性支配的行为人通常会表达利益补偿的诉求。政府要充分听取和分析受损群体的偏好，采取多元化的补偿方式。一方面，将居民的损失进行量化，政府通过税费减免、直接补偿、健康保险等经济方式弥补居民的损失。另一方面，针对不能量化的居民损失，政府通过增加就业机会、健全教育文体服务设施、完善医疗保险、改善社区环境等进行补偿。总而言之，补偿是基于理性计算，将风险的成因、损失的结果和预防控制方式借助科学知识加以分析、规划的模式，经济补偿、环境补偿等多元补偿方式能有效减少居民的抵抗行为。

（三）降低邻避设施的负外部性

社区养老设施的负外部性是引发居民抗议的主要原因，政府和相关企业可以采用一定的技术手段降低邻避设施的负外部性。其一，邻避设施与人群居住地保持适当的距离，并在中间设置绿化带进行缓解，同时，规范承建方的施工技术与建设标准，按照双方的约定，承建方要在规定的地点，依据标准的方式进行施工;其二，建立邻避设施的风险评估体系。施工前，对邻避设施的性质、专业参数、危险程度等进行评估;动工时，对建设材料、施工质量、项目影响等进行评估，并将评估的依据、评估的指标以及评估的结果进行公示，加强群众监督。其三，针对邻避设施负外部性引起的效用不均问题，承建方需要借助空间距离，确定邻避设施的受益者和受害者，合理地规避成本转嫁现象以实现负外部性均衡分担，降低邻避设施供给的反对压力，协调公司利益之间的张力。

（四）公开项目规划信息

在社区养老设施建设中，政府采取“动工—宣布—辩护”的治理模式，公众因不了解项目信息，较少参与项目规划，侵犯了公众的知情权和参与权。在项规划阶段，政府应该通过民意调查、社区议事会等方式，了解居民对该项目的意见，并与公民代表协商，在理性沟通中达成合作共识。在项目实施阶段，政府在不违背相关法律法规以及项目保密规定的范围内，要对社区养老设施建设的原因、影响、施工流程、评估情况等基本信息进行公示，便于社区居民了解项目建设的缘由以及审批过程的相关信息。同时，构建双向风险沟通机制，在进行信息公示期间，设立逆向的风险反馈渠道，使公众对风险的不确定感与“恐惧感”能够得到及时的反馈与疏导。

（五）引导居民参与社区养老设施建设

社区养老设施建设，关系着居民的切身利益，居民有责任、有义务参与其中。为了激发社区居民参与邻避设施项目规划和运营管理的兴趣，提升社区居民的积极性和主动性，可以从以下三个方面努力：其一，倡导居民自主创新。改变过去由政府主导的管制模式，提倡居民自主、自愿参与项目规划和建设运营，由政府、专家指导居民优化人文空间环境，循序渐进构建更为精致和多元的空间。其二，采取专业人员与民众代表引导介绍的方式，鼓励社区公众参与或参观的方式进入社区养老设施的运营过程，增进对设施专业参数、风险系数、安全防护等信息的了解，最大程度地消除“未知”带来的不安全感。其三，公开招聘居民代表对项目进行监督，招募社区群众参与社区养老设施的规划、选址、建设。

五、结语

随着经济社会的发展和社区居民权利意识的增长，社区养老设施等非污染设施的邻避效应逐步显现。社区养老设施的邻避效应是政治、经济、心理、文化等多种因素交互作用的结果。想要破解社区养老设施的邻避效应，决策者必须破除“权力主导”思维，以“权利至上”为原则，完善协商沟通机制和利益补偿机制，在获得公众信任的基础上，逐步引导居民理性参与选址规划和项目运营。

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