“枫桥经验”对网络社会治理的创新启示

周伯煌 汪卫

摘 要：社会转型升级过程中，伴随着国家整体经济实力的增强，城市化水平的提高，社会矛盾多发已是当下中国亟待解决的现实问题。浙江省诸暨市的“枫桥经验”已历经半个多世纪的实践，在化解基层社会矛盾方面积累了丰富的经验。十九大报告指出中国特色社会主义已进入了新时代，创新发展新时代“枫桥经验”，在“互联网+”背景下，以和谐社会为目标，借鉴“枫桥经验”，探寻网络社会治理创新之路。

关键词：互联网;枫桥经验;社会治理;法治化

中图分类号：D630; D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）04 — 0104 — 05

2018年是中國改革开放40周年，改革已步入深水区，伴随着群体性事件的多发，社会转型的阵痛已无法避免，社会矛盾归根结底是不同利益关系的冲突，是人民内部矛盾。十九大报告提出，我国社会主要目矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。2018年也是毛泽东同志批示“枫桥经验”55周年，在“互联网+”的背景下，创新发展新时代“枫桥经验”，促进网络社会治理的法治化。

一、中国互联网概要

我国构筑互联网的计划开始于1989年。在近30年的发展过程中，中国已经成为世界第一的互联网大国（上网人数最多，局域网最广）。根据2018年7月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，中国网络用户已达8.02亿之多，而凭借近些年智能手机的大面积普及、换代，手机上网用户的比例更是高达98.3%。除了个体以外，电子商务同样持续繁荣，上半年电子商务平台营收同比增长近四成，为经济的强劲发展注入活力。电子产业的高速发展，离不开背后许许多多科技公司的支持。到去年为止，我国上市的互联网企业数量100余家，市值规模将近9万亿人民币，BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）三大科技巨头继续领跑。同时，国家也对互联网发展高度关注，2014年，中国在浙江乌镇举办了第一届世界互联网大会。自此之后，世界互联网大会每年会议都在乌镇定期举办，旨在与各国政要、高科技领军人物、专家学者共同参与、探讨网络空间各领域的前沿发展。依托互联网技术的进步，为人们日常生活的方方面面提供了更多的便捷和实效。

然而，随着互联网经济的高度繁荣，也不可避免地产生了一系列新的问题和挑战，尤其是冷战结束以来，经济全球化的趋势日趋明显，新兴互联网络交互方式的开启打破了传统的地缘格局和限制，信息现代化的传播效率得到显著提升。在此过程中，互联网犯罪日益猖獗，电脑病毒波及面愈发广泛，侵犯知识产权的山寨盗版行为屡禁不止，公民深受垃圾短信的困扰。近些年又有网络谣言、虚假信息泛滥等新情形，极端宗教、恐怖主义也都对国家安全构成潜在威胁〔1〕。

二、“枫桥经验”的历史演进

（一）“枫桥经验”的产生

“枫桥经验”诞生于上世纪60年代的特殊历史时期〔2〕。彼时广大农村正开展轰轰烈烈的社会主义教育运动〔3〕。从1963年开始，各地针对“四类分子”（地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子）的违法活动进行揭发，不少地方对“四类分子”进行了逮捕，甚至一度出现武斗和死伤的情况，而浙江省诸暨市却反其道而行之，另辟蹊径，探索出一条崭新的管理模式，即除了情节严重的现行犯罪，其余人员一律不捕，万不得已需要抓捕的，也需上报省级机关批捕。主要以发动群众的形式，通过学习法规及政策，使得“四类分子”打开话匣子，进行讨论和辩论，有理有利有节地陈述，以德服人，从思想上感化。时任公安部长的谢富治同志将诸暨市枫桥镇通过发动群众说服教育成功改造“四类分子”的事迹反馈给了党中央，毛泽东对诸暨市在这场运动中没有出现逮捕和死伤的结果非常满意，随即指出要认真总结经验。后经浙江省委的努力以及与地方政府进行讨论，最终制作出《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，也就是为后人称道的“枫桥经验”，毛泽东做出批示号召要向诸暨学习，各地试点、推行“枫桥经验”。次年“枫桥经验”走出浙江走向全国。

（二）“枫桥经验”的波折

十年“文革”中，枫桥也未能在这场运动中幸免。“枫桥经验”的“矛盾不上交”被当作是故意庇护，改造“四类分子”被认为是仇视人民群众，最终推广事宜不得不中途停滞。在运动进行的第五个年头，十五次国安会议也在京举行，与会期间毛泽东再次对“枫桥经验”给予了肯定。此后中央委派束怀德着手继续推进“枫桥经验”的工作，并在恢复过程中将“枫桥经验”精炼为：“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交、就地解决，实现捕人少、治安好。”

1978年之后，我国纠正阶级斗争的错误纲领，将重心转向发展经济。在此期间，社会出现了粉碎“四人帮”之后的一波犯罪增长势头。此时历经实战检验的“枫桥经验”又适时地拓展内核，总结出“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的治理方案，为政府处理社会治安工作提供了参考价值。另一方面，中央出台的优惠政策，调动基层改革热情，降低了政策推广可能遇到的阻力，加速了典型经验的扩散速度，成为中国式政策制定创新的典范〔4〕。

（三）“枫桥经验”的发展

上世纪90年代初，地方市委对“枫桥经验”进行实地调研，最后撰写《依靠群众管治安使维护社会治安的根本——枫桥区坚持和发展“枫桥经验”的做法》的报告。不久又传阅至中央政法委，得到高度肯定，“枫桥经验”有助于推进社会治安工作，全国兴起了学习风潮。时值纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”35周年之际，浙江省公安厅、地方市委再次深入枫桥镇走访调研，生成《预防化解矛盾，维护农村稳定—“枫桥经验”新发展》的调查报告，并向公安部汇报工作。次年召开的全国公安厅局长会议，公安部特意邀请诸暨市公安局与会分享“枫桥经验”。

2013年，毛泽东同志批示枫桥经验50周年，习近平同志作出重要指示，为适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好〔5〕。

三、“互联网+”背景下网络社会治理中的现存问题

（一）立法的滞后性

法律滞后性导致立法上多数情况是被动的，互联网社区类似于虚拟社会一样，作为新兴事物，同样需要法律进行调节。而法律总是在问题出现后不得不立法予以规范，主动性的丧失，在虚拟社会的治理方面尤为突出，虚拟社会治理在法制上存在跟进不及时的状况，甚至在一定时期内出现法律真空的尴尬境地。在面对英特网社会治理不断涌现新问题的当下，立法制度有种疲于奔命，手足无措的现象。以已经开始实行的《中华人民共和国网络安全法》为例，该法是我国针对网络日益严峻的安全形势适时出台的一部互联网法律，可见其出台的紧迫性和重要性，有法可依固然值得肯定，然而也正是因為制定的匆忙，其法律框架的构造存在问题。简言之，设计之初就局限于网络安全本身，没有为今后相关的配套法律规范留有足够的余地，比如，关于网络的个人用户私密信息保护方面就欠考虑，虽然2018年《十三届全国人大常委会立法规划》中将个人信息保护纳入立法日程，但如何协调和处理个人信息法与《网络安全法》的关系仍有许多衔接问题有待解决。如何立法构建虚拟社会的法治化治理体系仍任重而道远。如今的互联网世界，犹如当年哥伦布发现美洲“新大陆”，各国都还在摸索、挖掘互联网的潜力、规范网络秩序，就中国而言，许多英特网领域相关的法律尚未涉足，属于立法的“新大陆”。与此形成对比的是，各式各样的互联网生态已初具规模，对国家的立法形成了压力。2018年某多多电商平台赴美上市，随后便深陷网售假冒伪劣商品的舆论漩涡，诸如此类的B2B、B2C、C2C、O2O模式的电商、微商的监管、互联网消费者权益保护、网络知识产权的保障等领域的法律制定，均是目前立法迫切需要明确的问题。更不用说现在日益猖獗的互联网跨国跨地区的网络暴力和犯罪活动、网络极端思想的传播和毒害甚至是恐怖主义以及黑客入侵等一众难题，立法环节的滞后是导致无法有效应对和处置的主要原因。

（二）执法不严

行政执法改革固然从未停止过，而且也确确实实取得了不小的成果，但是就现实的社会治理现状而言，成效并不尽如人意。网络社会的治理中，行政执法存在多部门职能重叠、执法机构人事臃肿、办事效率不高等长期为人诟病的旧问题，引发群众不满，归根结底是行政执法的主体构成、政府公权力的分配和制度结构的问题。一直以来，执法改革进程中总是无法克服抓大放小的毛病，践行执法体制改革的精力过度倾向主体、权力配置、制度构造三个方面的作用（抓大），反倒是在与之相关的诸如行政监管、财政保障的匹配上有所怠慢和忽视（放小）。

此外，“互联网+”背景下，网络社会的线上治理也是行政执法的棘手难题。虚拟社会治理牵涉到的相关行政执法机关和部门多于线下现实社会的行政执法，数字社会由于其自身的隐秘性和快速传播特质，执法难度几何级增长，受制于现在的职能部门、协助单位、权限设定等不足，造成当下网络执法局面堪比古代诸侯割据，政府想要针对网络开展专项整治行动，需要事先和各管辖权限的中央及地方部门做好相关事宜的协调统筹工作。我国当前涉及网络治理工作的有以下三大类：一是以广电、文化部为代表的负责引导舆论和官方口径的网宣部门;二是以工业和信息化部为首的互联网通信部门;三是以公安部牵头的网络安保部门。而以具体的各互联网领域进行细分，则可以将现实中的各行政执法部门相对照。现实中的衣、食、住、行以现有科技完全可以在网络实现“复制克隆”，将英特网视作现实生活的延续一点不为过。诚然国家已经对网络予以重视而且在相应制度方面也做了安排，但是现实中为人诟病的行政执法问题也在互联网上“完美重现”：网络执法部门林立、职能不清、权责模糊、扯皮推诿。每当执行“净网”行动，遇到管辖界线不清，不可避免地出现“九龙治水”，各自为政的窘境。虚拟数字时代，是一个集高科技、专业性和高效率等属性于一身的产物，无形中又加大了网络行政执法的难度，现实中一刀切式的懒政做法显然不适用于高速发展的虚拟社会，行政执法倘若固步自封，只会与网络社会管理的法治精神背道而驰。

（三）司法欠公正

当下依旧存在不同程度的司法行政化现象。49年之后，大陆法学界受前苏联法律学说的影响深远，把法律当作是维护统治阶级的工具，即采用工具主义说，因此，前苏联时代的俄罗斯公检法三者一家亲，相互同质化严重，三者彼此之间的人员可以互相调任，公检法几乎成为地方党组织和政府的附属部门。三者间各司其职各尽其责的设想几乎难以实行，大陆或多或少也存在类似情形。改革开放以后，尤其是上世纪80年代末90年代初东欧剧变、苏联解体，冷战才宣告结束，东西方对抗格局一去不复返，中国也开始增进和世界各国之间的交流，前苏联法律的学说对中国的影响逐渐减弱〔6〕，历次司法改革在一定程度上实现了审判权和检察权的相对独立运行，但是在相当长的一段时间里，行政干预司法的情况仍屡见不鲜，当下固然明令禁止领导干部干预司法活动，现实中类似情形也大有改观，但是私底下以更隐蔽的形式进行干预的行为却未杜绝，司法的去行政之路还远没有结束。

再者，司法机关内部成员徇私枉法、失职、渎职的行为对构建依法治国造成了一定的破坏，有损国家法律的威严。司法公职人员带头知法犯法，带头违法，显然已经丧失了对法律的信仰，更没有对宪法和法律有丝毫的敬畏之心。原本制度设计司法监督是作为政府公权力的制衡力量，到了现实中，部分人员消极履行职责，选择性执法，损害国家利益。而在互联网社会又源源不断地产生各种新型的犯罪和矛盾，需要司法协同各政府部门积极履职，而实践中开展综合执法、联合执法上明显不够，严格执法、文明执法存在很大差距〔7〕。

（四）守法意识不强

截至2018年，我国的改革开放事业已走过整整40年，科、教、文、卫、体各个方面有了长足进步，最显著的成就便是人民群众的物质生活有了显著提高。当然好的一面值得肯定，不足之处也不能视而不见，在日常社会生活中，依旧有很多与法治精神相背离的现象和行为，譬如官本位的思想愈发严重，信仰权力不信法律;遭遇不公第一时间找政府也不找法院，相信信访官员也不信法院法官;迷信金钱的力量也不信任法律的公正和威信。此外，对于社会中发生的违法犯罪行为以及他人遭受到的种种不公，围观的公民个体表现得过于冷漠，对于别人遭受的苦难熟视无睹甚至冷眼相对，是个体的悲哀也是社会的悲剧，更是阻碍国家法治进步的不稳定因素。种种负面现象的出现，不利于推进全民守法，构建法治社会。