社会组织参与基层社会治理的实践与思考

赫林 徐金刚

摘 要：社会组织是社会治理多元主体之一，也是推进国家治理现代化的重要参与者和实践者。改革开放以来，我国社会组织发展迅速，在社会管理和社会服务中的作用发挥也越来越明显。本文以社会组织参与社会治理为主题，通过对上虞379家社会组织在社会治理中作用发挥现状、典型案例的剖析，查找当前社会组织参与社会治理所面临的突出问题，最后从社会组织要加强自身建设、政府要加强扶持力度、政府与社会组织要实现良性互动等三个方面提出相关对策建议，以期为社会组织更好地发挥在基层社会治理中的作用提供参考。

关键词：社会组织;基层社会治理;上虞区

中图分类号：G916 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）04 — 0100 — 04

社会组织是社会治理多元主体之一，也是推进国家治理现代化的重要参与者和实践者。近些年，社会组织的建设和发展日益引起党和政府的高度重视。党的十八大报告指出：要“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”党的十九大报告再次强调，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”近些年来，我国社会组织取得了突飞猛进的发展，数量规模已由改革开放初期的4000多个发展到今天的70多万个。①但在具体的实践中，社会组织自身建设以及作用发挥上仍存在不少问题，仍没有很好地找到社会组织与社会治理的最佳平衡点，这在一定程度上制约了社会治理方式的推进。如何打破社会组织发展的桎梏，进一步激发社会组织的活力，成为摆在各级政府面前一个亟需破解的课题。

一、上虞社会组织概况及基本功能

近年來，上虞社会组织取得了突飞猛进的发展。从绝对值上看，截至今年7月份，上虞依法在民政部门注册登记的社会组织共计379家，其中社会团体238家，民办非企业单位140家，基金会1家。除此之外，还有备案的社区社会组织831家。根据上虞区第六次全国人口普查数据，按照上虞区常住人口78万人计算，上虞区常住人口中每万人拥有登记社会组织数达到4.8家，高于全国平均水平（全国均值约为2.7家/万人），但与发达国家平均每万人拥有50个以及发展中国家每万人拥有10个的数量相比还是存在不少差距。

从类型分布上看，目前在上虞注册登记的社会组织中，社会团体类社会组织占主要部分，占到了总数的62.8%，其次是民办非企业单位，占总数的36.9%，基金类最少，只有1家，占比不到0.3%（见图1）。

从行业分布上看，社会团体类社会组织中，专业类的居多，占到了41.6%，其次是联合类和行业类，分别占到社会团体类社会组织的17.2%和17.2%，最后是学术类、研究类和联谊类（见图2）;民办非企业类社会组织主要是各类培训学校、幼儿园，占到了总数的74.4%。

从发展历程上看，上虞最早的社会组织成立于1981年，但在最初的20年间，社会组织发展速度较为缓慢（每年1～4个，甚至有的年份一年内一个没有）。进入21世纪以来，上虞社会组织突飞猛进，发展较为迅速，尤其是2015年，是上虞社会组织成立数量最多的年份，仅在这一年，上虞就有61家社会组织成立（见图3）。

图3 上虞社会组织发展历程

近些年，上虞区委区政府对社会组织的建设越来越重视，陆续制定了《关于进一步创新社会管理推进乡村治理现代化的实施意见》、《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》、《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织建设的实施意见》、《关于推进政府职能向社会组织转移的实施意见》、《上虞区党政领导干部兼任社会团体等组织领导职务实施办法》等多项激励性政策措施，扶持和培育社会组织的发展。此外，为更好地推动社会组织发展，2014年7月，上虞成立了绍兴市第一家实体运行的社会组织服务中心，旨在为基层社会组织提供帮助支持，搭建社会组织、政府部门、企业和学界间的交流平台。服务中心总面积300多平方米，主要设有办证服务区、集中办公区、小型活动区等，配有会议室、电脑、打印机、传真机、投影仪等硬件设施。目前，第一批入驻中心的有“上虞区青年志愿者协会”、“点亮一盏灯志愿服务总队”、“上虞区民间组织促进会”、“上虞区社工协会”、“博爱社工服务室”、“娥江天使乐益行”等6家社会组织。中心向入驻的社会组织提供优质的工作空间，通过培训辅导、专业咨询和资源共享，帮助社会组织在团队建设、机构治理、资源拓展以及服务能力等方面全面提升，培养其可持续发展的能力。

上虞社会组织服务中心具有六大功能：

1.行政审批职能。把上虞区民政局原设在区便民服务中心的社会组织的审批事项、年检业务都移到服务中心集中办理，便于社会组织进行登记注册、简化审批手续。

2.孵化培育功能。对公益慈善类、社会服务类等社会组织，在办公场所、办公设备、能力建设、注册协助等多方面予以支持。重点为已登记注册但欠缺独立发展能力的社会组织和初创型的公益机构免费提供场地设备;为尚未达到注册标准却致力于公益事业发展以及具有榜样性、示范性和带动性的社会组织提供注册协助;为成熟社会组织提供专业培训、经验交流、信息共享、项目申请、成果展示等支持。

3.宣传推介功能。不定期开展社会组织风采展示，服务成果进行实地推介，宣传社会组织在经济建设中的重要作用。

4.培训交流功能。通过聘请专业团队，为社区、社会组织、社工人才队伍进行社会工作价值观和专业知识培训，定期开展社会组织之间的交流会议、专题论坛和学习考察活动。

5.信息咨询功能。搜集社会组织的公益服务信息、公益资源以及群众的需求信息，开展政策性课题研究，搭建信息桥梁，使社会组织服务社会功能与社会需求实现有效对接。群众可以通过服务中心的电子触摸屏查询全区所有的社会组织的基本信息，社会组织开展的活动的信息情况、活动照片可以在中心发布，有些公益类社会组织与市民的互动交流、活动策划也可以在中心举行。

6.公益创投功能。组织各类社会组织参与公益创投项目竞标，以提升资金使用效益，促进政府把部分公益服务职能更好地“外包”给正规专业的社会组织。

二、社会组织参与基层社会治理现状与困境

（一）参与社会治理现状

1.募集社会资源，提供公益服务。社会组织通过各种募捐活动、慈善晚会等筹集善款，吸纳各种社会捐赠和闲置资金投入到社会公益事业中。“点亮一盏灯”是一个向社会弱势群体奉献爱心、开展公益活动的民间组织，创办于2009年，其活动宗旨是“凝聚爱心力量，援助弱势群体，用心点亮一盏灯，让爱温暖万颗心”。近些年，“点亮一盏灯”爱心团队积极开展助学结对、助困济人、寻亲、义卖、关爱农民工子弟等活动。在过去的几年里，“点亮一盏灯”发起爱心活动1250余次，共募集善款1000多万元，以每月资助生活费的方式结对贫困学生388人，使4000户贫困家庭从中受益，爱心足迹遍布半个中国。此外，其他社会组织也在各自领域积极开展结对帮扶活动，如“平安综治协会”全方位排查、掌握困难新居民家庭和学生情况，落实结对帮扶机制和定期走访机制，共结对困难新居民家庭138户，困难新居民学生202名，落实帮扶经费6万余元。崧厦镇祝温村“乡贤参事会”筹集资金，设立“关爱基金”，丰惠镇双溪村“乡贤参事会”每年年底慰问老党员、老干部和困难群众。

2.参与乡村建设，助推经济发展。近些年，上虞社会组织在促进农业增效、农民增收、农村发展等方面发挥了积极作用。如上虞农民合作经济组织联合会（简称“农合联”）①积极为农户提供涉农融资、争取项目资金等服务，仅2016年，区“农合联”依托大通小额贷款公司，以银行基准利率为“农合联”会员提供涉农融资服务，累计发放各类涉农贷款2114笔，贷款总额2.37亿元;区、镇两级“农合联”帮助农民专业合作社争取项目29个，取得各级财政扶持资金2500余万元。再如“乡贤参事会”也在新农村建设上也发挥了积极作用。近年来，上虞“乡贤参事会”陆续组织一批批乡贤回乡参与乡村建设，通过设立基金、扶持建设等形式，数百家企业和众多社会贤达为新农村发展注入了数亿元的建设资金，为新农村建设注入了源源活力。同时积极开辟乡贤参事议事渠道，设立“乡贤参事室”，制订工作制度，明确规定乡贤参事会和乡贤参与村级重大事务决策。如上浦镇东山村“乡贤参事会”积极参与该村建设，认捐承包该村道路、河道等基础设施建设。

3.协调矛盾冲突，维护社会秩序。目前我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，各种社会矛盾交织在一起。上虞社会组织充分发挥自身能量，积极开展社会调解活动，在维护社会稳定与和谐方面发挥了积极作用。如“乡贤参事会”充分发挥自身德治、善治的力量，打通服务群众的最后一公里，力求群众办事、矛盾调解、信息咨询、致富求助“四不出村”;建立“乡贤调解工作室”，成立以新乡贤为核心的203个老娘舅工作室和5个专业民间调解机构，将一批热衷于公共事业的新乡贤吸引到调解队伍中来，有力促进了乡村自治、基层和谐稳定;盖北镇珠海村“乡贤参事会”副会长刘百兴，成立了百姓（兴）调解室，专门为群众排忧解难。再如“平安综治协会”各级会员单位根据辖区统一安排，每半月组织开展一次矛盾纠纷和不稳定因素的摸排化解活动，积极参与日常矛盾纠纷调处化解工作。自2009年以来，全区三级协会共化解民间纠纷8500件，累计发放矛盾纠纷调解“以奖代补”配套资金300余万元，有效激发了基层化解矛盾纠纷的积极性和主动性，缓解了诉讼压力和信访压力，节省了司法资源，筑牢了人民调解、行政调解化解社会矛盾的第一道防线。

4.参与平安创建，保障社会稳定。目前上虞共有“平安综治协会”21家，发展各类会员单位1000多家，设立平安建设专项基金8000万元。近些年，“平安综治协会”在维护社会稳定、推进平安建设等方面发挥了积极作用。一是开展治安防范巡逻。全区所有乡镇街道都形成以专职巡逻队为主力的全面巡控，以专职或季节性巡逻为主的村级防控和单位内部安保为基础的单位管控三个层面的治安防控体系。二是开展法规制度宣传。“平安综治协会”积极开展“平安综治宣传月”、“社会协调帮教”、“归正人员牵手”等活动，对闲散青少年进行劳动技能培训，并抓好特殊人群和青少年的法制宣传教育，预防和减少青少年违法犯罪。通过设计制作报警器、环保购物袋、个人护理套盒等平安小礼品、春联、台历、平安宣传海报等，面对面向群众开展平安宣传，累计发放各类宣传资料180万份。三是加强视频监控建设。按照“谁受益、谁出资”、“取之于民、用之于民”的原则，将会员单位缴纳的会费大部分投入到农村视频监控系统和“十户联防”安装上，提升基层物防技防水平。如章镇镇“平安综治协会”把推动“天网工程”作为深化平安建设的重点工作，专门安排了10多万元专项资金来推动视频监控系统安装，全镇36个行政村（居）实现了视频监控全覆盖。

（二）参与社会治理存在的困境

近些年，上虞社会组织在参与社会治理方面取得了较好的成绩，但在具体的走访调研中，不少社会组织负责人反映，社会组织参与社会治理上仍存在与社会发展不相适应的地方，与构建和谐社会目标的差距仍然较大，具体表现在：

1.发展数量可观，但组织规模较小，自身结构有待优化。如前所述，目前上虞依法注册登记的社会组织有379家，备案的社区社会组织831家，应该说，上虞社会组织的发展规模和数量相当的可观，但是从社会组织的分类上看，上虞社会组织的总体结构明显失衡，比如，公益类、社会福利、基金类的社会组织发展滞后，基金类目前全区只有1家;再如民办非企业类社会组织中，教育类民办非企业单位一支独大，占到74.3%，其他类别明显不足。

2.政府较为重视，但认识存在偏差，思想观念有待调整。近几年上虞加大了对社会组织的扶持力度，出台了一系列的制度措施，但有关部门及群众还存在认识偏差，一些领导对社会组织的重要性以及功能认识不到位，调研时一名社会组織负责人反映，当前政府对社会组织的培育发展内心是矛盾的，既想发挥社会组织对政府职能的补充作用，又要考虑社会稳定问题，当这两者相冲突不好把握时，牺牲的肯定是社会组织。此外，社会组织的社会认知度不高，不少群众甚至不知道什么是社会组织，导致参与社会组织及其活动的热情不高。

3.作为意识较强，但资金人才缺乏，作用发挥受到限制。“非行政化”社会组织的工作经费较少，资金来源渠道较窄，社会组织管理和指导的经费缺口较大。有的纯民间社会组织，只能勉强支撑运作，资金问题已成为制约部分社会组织发展的一个重要因素。人才短缺是社会组织面临的另一重要难题，目前不少社会组织的负责人由单位分管领导、业务科室负责人或者是离退休人员兼任，真正的专职人员较少，没有更多的精力放在社会组织上。

三、社会组织参与基层社会治理的对策建议

社会组织作为联系政府和群众的桥梁纽带，在完善基层社会治理和服务体系格局中的作用也将日益凸显。笔者认为，为了更好地发挥社会组织的作用，作为政府、社会组织自身都要转变工作思路，加强彼此之间的良性互动，共同推进社会治理体系建设。

1.社会组织要加强自身建设。内因是事物自身运动的源泉和动力，是事物发展的根本原因。社会组织要想发挥好在社会治理中的作用，必须加强自身的建设，想方设法提升自身多方面能力。一要提高专业服务能力。社会组织相较于政府有些部门，有自身独特的优势，在参与社会管理和公共服务过程中，要充分发挥自身专业性强、运营成本低、与社会联系密切等优势，为社会提供尽可能多的公共产品。二要提高自我约束能力。公开、透明、自律是社会组织取信于民的基本要求，也是社会组织能否长久发展的关键要素。社会组织要建立完善自律机制，以制度约束的方式来保证组织的有序规范运行，不断提高社会组织的自我约束能力。三要提高自我发展能力。在内部管理、资金运作和项目实施等过程中，社会组织应借鉴、吸收发达国家社会组织的管理和运作经验，提高获取社会资源的能力;通过承接政府项目和服务，争取更多的资金支持;通过拓展服务范围，提高服务质量，增强组织的吸引力和竞争力，提升获取服务收入、社会捐赠和会费收入等发展资金的能力。

2.政府要加大对社会组织的扶持力度。政府扶持是社会组织参与社会治理、发挥作用的重要支撑。对于政府来说，一要加强政策扶持。根据社会组织发展特点制定人才引进、资格认定、职称评定、福利保障等政策，帮助社会组织提升专业化、职业化水平;建立政府奖励及资助制度，在涉及民生的重点发展领域的优先扶持项目中进行试点，设立扶持社会组织发展专项经费，鼓励和支持社会组织从事社区管理和公共服务工作。二要加强项目扶持。通过委托、承包等方式，将社会力量能够承担的公共服务，以及政府辅助性服务，交给社会组织承担。建立健全目录动态管理机制，年初公开转移职能事项和购买服务事项、具备资质条件承接政府转移职能和购买服务目录，方便社会组织更好地承接和购买政府服务项目。三要加强资金扶持。对于完成项目效果好、影响大的社会组织给予资金奖励或优先签合约，加强对社会组织的资金引导;对于宗旨性质符合社会发展需要、在居民心中口碑较好的社会组织，可以对机构或项目提供补贴，用于机构的员工工资、场地租金、办公经费等，使这些社会组织能够维持正常运转，从而发挥资金的嵌入引导作用。

3.政府、社会组织要实现良性互动。在社会治理过程中，要积极搭建多个主体的互动平台，实现社会组织作用的充分发挥。一方面，积极搭建政府与社会组织之间的协作平台。政府要给予社会组织更多的信任，充分认识到社会组织也是国家治理结构中不可或缺的一部分，政府对社会组织要从“单向管理”到“互信合作”转变，从监管为主到综合支持，把服务群众最后一公里的部分工作交给社会组织。对于不同类别的社会组织，政府部门应采取不同的监管方式：对重点发展的社会组织，应基于全方位的培育和服务，最大限度地发挥其积极作用;对接受政府资助、社会捐赠和政府向其购买服务的社会组织，有关部门应加强绩效评估、审计监督，促进社会组织合理运用社会资源;对可能影响社会稳定而限制发展的社会组织，应严格进行登记管理，违法者要依法予以查处。另一方面，支持搭建社会组织间以及社会组织与企业、媒体、公众之间等各类民间平台，推动社会组织领域内外的交流与合作。鼓励支持更多的企业参与到社会组织中来，为社会组织提供更多的人力、物力、财力方面的支持;加大社会组织尤其是公益类社会组织的宣传力度，通过电视、报纸、广播等途径，广泛宣传社会组织在参与社会治理的中的典型案例、好人好事，让更多的人认识、了解我们的社会组织，进而积极主动地参与到社会组织的活动中来。

〔参 考 文 献〕

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〔6〕杨丽，赵小平，游斐.社会组织参与社会治理：理论、问题与政策选择〔J〕.北京师范大学（社会科学版），2015，（06）.

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〔责任编辑：孙玉婷〕