美国粮食价格制度转型与实践研究（上）

文/祁华清 樊琦

美国一直是全球最重要的粮食生产和贸易大国，目前每年粮食产量约3.6亿吨，居于世界前列，其中有1/3出口至全球市场，玉米和大豆出口量雄踞世界第一，其产品在国际市场长期保持着强有力的竞争力。其中，最重要的原因之一就是其国内建立了一套完整的粮食价格制度框架体系，并始终能够根据市场形势发展适时作出调整和完善，在近八十多年的政策探索过程中积累了丰富的实践经验。美国虽然在粮食生产方式、农业人口、自然资源等方面与我国存在较大差异，但价格政策在保障农民利益、维护市场稳定、调节供求平衡等方面的市场调控任务是基本相同的。当前，我国粮食价格制度改革已在路上，而此时面临的有些现实困境又正与美国政策实践历史上所遭遇过的难题有诸多相似之处。它山之石，可以攻玉。因此，本文主要将通过研究不同时期美国粮价制度调整的现实背景及路径，深入分析各阶段政策转型后的实际效果，并深刻总结其政策演变规律和实践经验，希望能够为我国粮食价格制度改革提供借鉴和参考。

美国粮食价格制度的转型背景与路径

（一）1933-1985年：市场自由调节转向政府价格干预

1930年，一场资本主义最为严重的经济危机成为了美国粮食市场政策的重要转折点，1933年美国政府出台第一部《农业调整法案》，其中最重要的内容就是对农产品实施价格支持政策，首次开启了对粮食市场干预的先河，企图通过价格支持来稳定农场主收入，挽救其破产厄运。美国首次建立了“无追索权贷款”制度，其政策设计初衷主要是为了通过价格支持让农民购买力恢复至1909-1914年经济繁荣时期水平，同时也满足农场主短期资金需求，避免因资金短缺集中出售造成对粮价较大冲击。该制度运行过程为，首先政府确定不同农产品的“贷款率”（贷款率根据农产品与非农产品比价关系而定），然后依据该贷款率，农场主可以将当年可收获的农产品作为抵押，向农产品信贷公司申请短期贷款。当年农产品收获后，根据市场价格形势，农场主可自主选择还贷方式，如该销售年度5个月内市场价格高于贷款率加利息成本时，则可择机出售粮食后以现金方式归还贷款；如市场价格一直低于贷款率加利息成本时，则可选择放弃抵押给农产品信贷公司（CCC）的商品，该公司无权要求农场主退还贷款，抵押农产品也就形成了政府储备。

上世纪70年代之后，由于全球性粮食减产，国际粮价上升，消费者利益严重受损。为此，1973年美国政府出台了《农业和消费者保护法》，旨在保障农场主基本收益的同时，防范粮价过快上涨而损害消费者。新法案提出建立“目标价格差额补贴制度，采用根据生产成本和适当的利润确定“目标价格”。当市场价格高于目标价格时，农场主可自行择机出售并获得销售收益；当市场价格低于目标价格时，政府给予生产者差额补贴。该制度类似于一种最低保护价制度。直到1977年，国际粮食市场再次出现供过于求的局面，美国又重新启动了1933—1972年的无追索权贷款制度，同时也保留了目标价格差额补贴政策。“无追索权贷款”和“目标价格差额补贴”制度的运行过程见图1。

图1 1933-1985年美国主要粮食价格调控方式

（二）1986-1995年：支持价格演变为贷款差价补贴制度

上世纪80年代后期，由于粮食生产连续增产且价格持续保持较低水平，农场主大量放弃赎回抵押品，导致美国政府粮食库存激增，财政负担大幅上升。在此情形之下，1985年《农业安全法案》开始采用“营销援助贷款和贷款差价补贴”制度，以此代替此前的“无追索权贷款”制度。新政策与后者的最大区别在于，即使出现某粮食品种市场价格低于政府所制定的“贷款率”时，参与贷款项目的农场主不允许放弃抵押给农产品信贷公司（CCC）的农产品，而是继续在市场上出售，市场出售价格低于“贷款率”的差额部分，政府给予贷款差价补贴，新政策推出的最初目的主要是为了解决政府被动收购大量粮食，粮食库存激增和财政负担加重等问题。因此，贷款差价补贴与此前的目标价格差额补贴两项制度共同构成了这一个时期的主要价格支持方式。

（三）1996-2001年：减少价格支持并向收入补贴方式转变

上世纪90年代中期，世界粮食价格持续走高，美国粮食产品国际竞争力得到明显增强，同期与关贸总协定（GATT）的谈判也取得积极进展。为逐步过渡至完全的市场经济，1996年颁布了《联邦农业促进与改革法案》，决定逐步减少政府价格干预，开始采用与价格脱钩的“生产性灵活合约”的直接收入补贴制度，以代替此前的目标价格差价补贴制度。直接收入补贴额度的计算公式为：某粮食作物合同耕地面积的85%×正常产量×支付率，其中“支付率”为单位粮食作物的补贴率，主要根据不同年份联邦政府每年预算用于收入支持的金额及在所有农产品间分配比例决定。新法案执行时，也继续保留了“营销援助贷款”，与政府签订生产灵活性合同的生产者均有资格获得贷款。但该时期贷款率不是根据比价关系来确定，而是采取了新的计算方法，即主要根据过去5年某粮食作物平均市场价格的一定比例确定，一般为85%～90%。

然而，新法案刚实施不久后，1998年亚洲金融危机爆发，世界粮食市场价格连续大跌，完全改变了此前对未来价格上涨的普遍预期。为减少农场主损失，政府随即临时出台了“市场损失援助”计划，主要用于补贴因价格下跌导致的农场主收入下降的部分，具体补贴方式与直接支付制度类似，两类补贴捆绑在一起发放。这种附加补贴实质上也可以看作是一种直接的收入补贴。此期间，政府补贴额度每年约50亿美元左右（见表1）。

（四）2002-2014年：加大价格支持并重启新的目标价格补贴制度

进入21世纪，在美元贬值，国际粮食市场竞争不断加剧，联邦政府预算出现盈余等多重因素作用下，2002年出台的《农场安全与农业投资法》计划全面加大对农产品价格支持力度，提升产品国际竞争力。采取措施主要包括，一是普遍提高平均贷款率；二是10年内对农业补贴增加至1900亿美元；三是建立新的“反周期支付”和“平均作物收入选择方案”。而反周期支付（CCPs）主要是由1998-2001年实行的“市场损失援助”政策演化而来，是一种新的目标价格制度。起初这项补贴制度是与价格脱钩的，但在新法案中将这项补贴纳入到具有长期效力的农业法中，并将补贴与当年价格挂钩。

CCPs采用了新的计算方法和运行机制，反周期支付额为某农作物的“目标价格”减去“有效价格”的差额。其中“有效价格”根据直接支付率加上的当年生产者接受的全国平均市场价格农作物的全国贷款率而确定。全国贷款率是支持价格，类似于我国的最低收购价和临时收储价格。具体运行机制为：当有效价格低于目标价格时，政府给予农场主反周期补贴；反之，有效价格高于“目标价格”，则不启动反周期补贴。表2反映了2004-2007年美国粮食作物反周期执行情况。由于补贴与市场价格挂钩，因此具有较强的贸易扭曲性，属于WTO的“黄箱”措施，新农业法案也逆转了多年来美国一直推行的农产品贸易自由化方向，重新退回到了贸易保护主义的道路。

（五）2014年至今：目标价格补贴制度向价格保险制度转型

近些年来，随着美国农业补贴领域支出大幅增长，与其他国家的贸易摩擦日益加剧，财政赤字不断创出历史新高，政府多次面临停摆危机，仅2012年前11个月财政赤字就高达1.16万亿美元。为摆脱沉重的债务负担、减少贸易摩擦和更好适应WTO规则，2014年《联邦农业改革和风险管理法案》取消了反周期支付（CCPs）、直接支付（DP）和平均作物收入选择（ACRE）等措施，仅保留了“营销援助贷款”，重新制定了价格损失保障和农业风险保障制度。价格损失保障补贴为：农业部确定的某一参考价格与年度全国平均市场价格之间的差额乘以85%补贴单产再乘以基础面积。

生产者可在价格损失保障（PLC）和农业风险保险（ARC）项目二者之间做出选择，一旦确定，该农作物补贴项目将在法案生效期内（2014年-2018年）保持不变。价格损失保障项目，主要是补偿农场主因农产品价格下跌造成的损失，实际上是反周期支付的一种新形式，两种措施互为补充。新法案标志着美国农业政策支持向农场主根据自身需求和风险承受能力购买不同农业保险的时代转变，更加突出保险在促进粮食生产和防范风险中的作用，逐步放弃政府对市场的直接干预，调控手段趋于市场化。

表1 1996-2002年政府每年预算的收入支持总额度 单位：亿美元

表2 2004-2007年美国粮食作物反周期支付制度数据