SFIC城市公共服务智慧化系统协作“福州交警”APP治理

徐海霞 张廷君

为探析大数据时代城市公共服务智慧化供给模式的实践状态及发展前景，本文借助SFIC协同治理模型对城市公共服务智慧化供给典型个案——“福州交警”APP进行实证分析。研究发现“福州交警”APP中多方利益相关者的协作与SFIC协同治理模型相契合，尽管其交通服务智慧化供给模式的协同治理机制还处于发展初期，多元利益相关者的参与性不高、影响力不足，但是这种有限参与是对传统政府单一主体供给城市公共服务模式的突破，也是实现城市公共服务智慧化供给有效协同的过渡阶段。

2016年各省市开始从公共服务的供给侧优化公共服务，然而各类城市公共服务供给模式的“爆炸式”变革，并不意味着公众享受到了优越的服务，实际上，我国政府长期存在的城市公共服务供给模式中的单向高投入并未换得公众的较高满意度[1]。特别是以云计算、大数据、物联网、互联网为代表的新一代信息技术快速发展和普及应用，不仅使得人们的生活方式和需求发生了变化，也给传统的城市公共服务供给体系带来了时代发展的挑战。因此，探寻新的城市公共服务供给模式，促进大数据时代信息技术与公共服务的深度融合，以及政府与社会力量的优势资源互补，是城市公共服务供给模式改革的必然趋势，公共服务智慧化供给是城市公共服务供给模式改革的一个重要方向。

一、公共服务智慧化供给的理论基础及研究设计

（一）公共服务智慧化供给的理论基础

西方国家的公共服务供给模式的变化呈现出“政府垄断—市场化机制引入—社会化机制兴起—多元化机制确立”的阶段特征。我国城市公共服务供给模式的变革较晚，西方国家的成功经验对于当前我国公共服务供给模式改革有一定的借鉴意义。Ostrom夫妇及其研究团队提出了多中心理论，指出公共服务供给主体将会呈现多元化趋势，并在公共服务供给过程中相互合作、共同追求利益，以达到共同的发展目标。E. S.Savas指出，由于政府服务和国有企业出现了生产效率低、产品和服务质量低劣等绩效不佳的症状，导致了对民营化的呼唤和其他深层次改革[2]。Tony Bovaird指出，传统的公共服务设计思路和管理理念已经不能适应社会发展需要，以多个利益相关者之间的相互合作为特征的新的管理模式应当予以确认和实施[3]。但是由于传统的组织无法很好地履行职责，且多元化的践行较为复杂，学者们开始从网络、网络治理角度研究公共部门如何应对跨部门、多层次的治理系统。最后，民营化、服务外包、分权化、减员、伙伴关系、网络等观念糅合形成了“协同治理”概念。虽然不同学者对协同治理的见解不尽相同，但是都有着基本的共识：一是政府之外的行动人参与治理;二是行动人共同努力以达到共同目标[4]。

协同治理理论在不断地研究发展进程中也引起了我国学术界的关注。范逢春、李晓梅针对农村公共服务发展“总量不足”和“结构失衡”的困局，构建了农村公共服务多元主体“动态协同治理模型”及合作、竞争、制衡三大子系统[5]。郭鹏等人提出需求驱动型的公共服务供给需要通过市场、政府和公众的协同治理，构建“市场主导、政府引导、公民参与”的新型公共服务模式[6]。吴限、何继新立足于“资源—利益”双元结构，建构了“互联网+公共服务”的网络化协同治理模型，以促进公共服务合作供给模式由“各自为战型”向“协同发展型”转变[7]。

我国学者们基于我国公共服务供给现状，探索了多种公共服务供给的协同治理模型，对公共服务供给优化具有一定的价值意义。但是置身于大数据时代背景下，少有学者通过实践案例探寻城市公共服务智慧化供给中协同治理机制的多元主体协同关系、条件、过程等，从实证角度论证城市公共服务智慧化供给中的协同治理机制仍有研究空间。

（二）研究设计

针对当前研究的不足，本文以Chris Ansell、Alison Gash提出的SFIC协同治理模型为基础框架，使用案例研究方法，选取“福州交警”APP这一交通服务智慧化供给应用为研究对象，通过对“福州交警”APP交通服务智慧化供给中政府、市场及公众三方的供给形式进行描述，着力探寻促成“福州交警”APP中交通服务智慧化供给的协同治理机制及其影响因素。

研究选择“福州交警”APP作为案例，原因是其作为城市公共服务智慧化供给的研发产物，是福州交警支队（政府）、高德地图（市场）、公民共同参与的交通服务供给的智能平台，是交通服务智慧化供给模式的一个具有代表性的落地项目。

二、公共服务智慧化供给协同治理机制的分析框架

在学界，研究者们在对协同治理理论展开的一系列研究，虽然观点各异，但在协同治理的构成要件方面达成了一定的共识[8]，并构建了多种关于协同治理的分析模型，其中SFIC模型最为经典。Ansell、Gash以来自不同国家、不同政策领域的137个案例为研究对象，并对其进行“连续近似分析”，得出了包含初始条件（Starting Conditions）、制度设计（Institutional Design）、催化领导（Facilitative Leadership）和协同过程（Collaborative Process）四个部分的协同治理一般模型[9]。SFIC模型是基于实践中不同类别的协同治理案例构建的，并且充分考虑到了普遍性与特殊性的关系以及抽象性与现实性的结合，具有较为广泛的适用性[10]。因此，本文以SFIC模型为基础框架分析城市公共服务智慧化供给的协同治理机制。

三、“福州交警”APP交通服务智慧化供给的协同治理机制探析

（一）协同治理机制的系统结构及功能

为方便公众实时了解路况信息及优选路径，福州市交警支队依托道路通行状态大数据智能研判平台（2017年5月开发建成，以下简称“大数据平台”）的功能和数据，于2017年8月17日強力推出与交通宝互联网技术有限公司合作研发的“福州交警”APP，向市民提供“实时路况”“停车诱导”“移车服务”“拖扣查询”“拥堵排名”“路况上报”“交通解读”七项服务，并根据实际情况撤销了“拖扣查询”模块，且于同年12月18日再次增设“交通违法网上预约”和“违法更正”模块。此后，为了配合市委市政府“一趟不用跑，最多跑一趟”工作部署的落实，切实解决窗口排队问题以及APP用户产生的新的服务需求，福州市交警支队于2018年5月24日再次增加了“非机动车返还预约”“互联网缴款异常处理”“占道施工申请”“通行证申请”“道路停车泊位申请”“驾驶证补换证”“新能源车充电站指引”“排堵随手拍”八大模块，并将“违法更正”改为“交通违法网上复核受理”。

1.政府参与：规划服务供给，提供业务服务

为缓解交警大队窗口及派出所窗口满负荷运行的压力，解决群众办理业务耗时长的问题，福州市交警支队将部分业务转移到APP中。

在面向公众个人的业务服务方面，为了方便公众处理交通违法，福州市交警支队在“福州交警”APP中接入交通违法处理网上预约平台。针对罚款200元以下且不需记分的交通违法，公众在交通违法处理网上预约模块提出预约申请并确认。若未成功缴纳罚款，则可在互联网缴款异常处理模块提出申请，交警部门会在两日之内后台处理并反馈。同时，为解决电子监控拍摄识别失误等问题，“福州交警”APP还推出了违法更正模块，申请人在提交更正申请后将即刻办理。另外，当小型汽车准驾以下驾驶人的驾驶证遗失、期满或者损坏时，可在驾驶证补换证模块申请，交警部门审核办理后，即可前往窗口领证。

在面向企事业单位及社区的业务服务方面，针对企业的占道施工报备和货车通行证申请需求，“福州交警”APP中设置了相关模块。企业只需要线上提出申请，并提交相关材料后，即可开展相关工作。若单位需要申请道路停车泊位，只需要在道路停车泊位申请模块提交申请，交警部门将在5个工作日内给予答复，实现了“一趟不用跑，一键搞定”处理业务需求的便民服务。

2.市场参与：开辟服务新径，定制服务需求

福州市交警支队在提供交通服务供给中与高德地图进行合作，积极营造智能交通产业发展的良好环境，不仅充分发挥了市场企业的专业化作用，还减轻了交通部门的财务负担，促进了财政资金的高效运用。高德地图加盟“福州交警”为公众出行创造了便捷、高效的出行路径。

在实时路况模块，高德地图基于地理位置信息服务，综合各类基础信息形成大数据库并进行智能分析，为公众“量身定制”智能语音提醒服务。公众既可以直观地查看到福州城区各主要干道的拥堵状况和路口交通强度，又可以通过语音播报知晓半径一公里内的道路拥堵状况及视频图片信息，使得用户了解前行路段及周边路网的通行状况，选择更通畅、快捷的路线。

在新能源汽车快速推广的进程中，福州的新能源车充电站也在逐步完善，但是如何提前了解充电站的位置以及充电桩数量，以便市民前往充电，这是急需解决的问题。为此，“福州交警”APP平台推出了新能源车充电站指引模块，市民通过平台可快速查找到新能源充电站的位置、充电桩总量以及空闲数量。

在停车诱导模块设计中，截至2018年9月，福州市已将东方百货、爱琴海等商圈的54个大型公共停车场接入APP平台，并且正计划继续扩大接入医院、学校等公共场所附近停车场的车位信息。高德地图依据接入平台的公共停车场剩余泊位及用户的地理位置，为用户绘制一张停车信息网，使得用户可以随时了解车位信息，同时根据交通流量情况，为用户规划快速、畅通的出行路线，提供导航指引服务。

3.公众参与：主动参与服务供给，反馈服务质量

当公众发现其他车辆违规停车、挡住自家车辆出行却未留下联系方式等情况时，只需要在移车服务模块输入对方的机动车车牌号，系统将自动向车主发送尽快到现场移车的通知信息，并向请求用户推送发送结果。

“福州交警”APP中的路况上报和排堵随手拍模块为社会公众参与交通治理、优化交通部门提供服务创造了良好的平台，实现了“人人可参与，即时可发布”。公众通过该平台实时上传路面情况及交通违法行为，为交通服务、城市管理发出自己的声音。福州市交警支队通过“大数据平台”即时分拣、复核、处理相关的路况反馈信息，并根据研判结果将异常路况通过语音播报告知半径一公里内的用户，提醒公众出行尽量避开相关路段。对于交通违法行为，福州市交警支队审查认定后，将违法结果录入公安交管系统并对当事人施以相关处罚。此举提高了公众在交通管理和服务提供中的参与感与责任感，优化了交通服务、排堵保畅以及维护道路设施等。

“福州交警”APP所呈现的16个模块既是交通部门以及市场企业提供出行服务的途径，也是公众反馈路况、优化供给质量的入口，成功地将高新技术产业优势与传统交通服务供给行业有效渗透与交融，打造交通服务供给一站式平台，为丰富协同治理理论的实践以及公共服务智慧供给平台建设积累了实践经验和技术优势。

（二）协同治理的影响因素分析

1.初始条件

交通服务同时兼具非竞争性和非排他性，具备保罗·萨缪尔森、马斯格雷夫、布坎南等学者对公共物品所描述的特性。但是基于信息技术平台所供给的交通服务是一种无形的公共物品，需要借助各类信息载体和支撑平台，采集研判交通数据信息以传递给公众、搭建互联网反馈平台获取公众业务需求。为此，福州市交警支队建设了大量的交通路况信息采集基础设施、警务地理信息地图、大数据平台、互联网交通安全综合服务平台等信息设备、技术与平台。但是，在传统的交通服务供给中，福州市交警支队占据着主导地位，与企业（市场）、公众在交通服务供给中的权力、信息和资源不对称;而福州交警支队与交通广播电台等新闻媒体的合作也为福州交警支队与其他市场企业合作供给交通服务开了先河，这就为多元主体参与的“福州交警”APP的研发提供了条件。

2.制度设计

在交通服务智慧化供给中，要维护协同治理机制的合法性和明确參与各方的责任分工，参与的各个主体共同制定的合作规则就显得十分必要。2017年5月，公安部交通管理科学研究所和高德地图签署了战略合作协议，就全面升级交通管理的水平、提高公众的出行体验和出行效率展开合作。双方多次协商洽谈，积极推进具体合作领域的项目深入开发，并且率先在技术对接及信息发布、数据整合与分析研判和拓宽交警互联网业务服务三个层面实现系统的全面对接。从国家层面的战略合作协议可见，在各省、地市的交警部门与高德地图的任务对接中明确划分了双方的工作内容、需提供的数据资源等，这为“福州交警”APP的各项实时交通服务中福州市交警支队与高德地图的合作提供了工作内容划分与可遵循的基本规则。

此前，公众获取交通服务的途径有限，且不能实现可移动的实时服务，“福州交警”APP提供的虚拟在线服务则解决了这一难题，并且公众反馈有路径，所上报的信息促进了交通部门对路况掌控的精准性，完善了APP的运行。

3.催化领导

在交通服务智慧化供给方面，福州市交警支队、市场企业和公众在权力、信息和资源方面的掌控上存在较大差异，由于交警部门权威性较强，适宜承担领导者的角色。从国家层面来看，公安部交通管理科学研究所与高德地图共同建立战略合作协调推进小组，本着“优势互补、合作共赢”的原则，对接各自优势数据资源，推动交通大数据与业务管理的深度融合。促进了福州市交警支队与高德地图的信任建立与合作对话，推动了福州市交警支队与高德地图合作供给实时交通服务，探索交通服务智慧化供给模式。

另外，为了鼓励市民积极参与到交通志愿服务行动中，促进交通服务供给更加优质化，福州市交警支队开展了各种形式的文明交通宣传和文明交通共建活动，引导公众参与到交通服务供给及其优化中。在“福州交警”APP上线时，相关负责人出席了新闻通气会，并邀请了19家新闻媒体参加，足以显示交通部门对“福州交警”APP开发与运行的重视程度。在公众参与交通服务智慧化供给方面，福州市交警支队发挥了较好的引导和鼓励作用。

4.协同过程

在交通服务智慧化供给模式的探索中，各主体之间的协同过程是一个动态的循环过程。在这一过程中，各主体要通过真诚的面对面对话来建立信任，在彼此信任的前提下对过程进行投入，并就智慧化供给目标、供给价值等达成共识，同时也需阶段性成果来证明协同治理的优势。公安部交通管理科学研究所与高德地图的合作促进了交警大数据与互联网大数据的对接融合，并针对具体合作领域，通过技术交流、培训等方式深入开展合作项目。

“福州交警”APP中融入高德地图的技术，当公众提出与路况相关的服务请求时，高德地图则反馈信息，满足公众的服务需求，进而实现了交通部门、高德地图和公众三方的共赢。同时针对市民的路况上报、拥堵反馈等，福州市交警支队对市民反馈信息的回应，充分发挥了公众话语权的作用。福州市交警支队基于“大数据平台”建立的符合福州交通实际的拥堵评价体系撰写《福州城区交通分析报告》，并将报告发布至“福州交警”APP平台，让群众对道路交通状况“心中有数”，激发了群众参与交通服务智慧化供给的热情。

通过对影响因素的分析，可以看出“福州交警”APP的形成与构建是符合SFIC协同治理模型的，是一种基于协同治理的交通服务智慧供给模式。但是由于政府之外的主体参与的局限性，“福州交警”APP的交通服务智慧化供给模式还未达到有效智慧化供给的程度。从“福州交警”APP的运作中可以发现：参与的利益相关方范围较小，市场中仅有高德地图一家，市民中也将一些不会使用智能手机的人群排除在外;参与内容较少且并未参与到最终的决策中，高德地图仅参与地图引导相关模块，市民则仅作为路况信息收集的反馈对象之一;有限公开市民路况反馈状况，未形成良性的循环沟通，未将市民路况上报结果反馈給市民，违法交通行为当事人也未公开通报。但是，研究案例作为有限“协同供给交通服务的智慧模式”，可以通过加强协同治理中各主体的有效参与来提高协同治理的完整性。

四、结论

经济社会的不断发展要求政府部门积极创新公共服务供给方式，而城市公共服务智慧化供给模式在实践中表现出的优势验证了这一模式的优越性。但是在发展初期，政府仅仅是让渡了部分权力以吸引社会各界参与供给，参与中的各主体力量出现较为明显的失衡状态，而且市场和公众的参与意识也不是很强，导致这种公共服务智慧化供给模式是一种有限参与。因此，政府在维护社会稳定的同时需要适当下放部分权力给社会力量，并且积极引导社会各界参与公共服务供给，这是促使城市公共服务智慧化供给中多元主体的“有限协同”向“有效协同”过渡的有效策略。

参考文献

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（责任编辑：李静敏）