优化财政扶贫资金绩效审计质量的策略探究

潘光曦 代善超

摘 要：从阐明财政扶贫资金绩效审计的重要意义入手，重点分析了当前财政扶贫资金绩效审计存在的绩效观念不强、法律制度与管理体制不够完善、缺乏评价指标体系、实务操作性有待提升等问题;提出强化绩效意识、建立健全政府绩效审计评价法律体系、构建完善的财政专项扶贫资金绩效评价指标体系、改革政府审计机关管理体制等建议。

关键词：扶贫资金 绩效审计 质量提升

近年来，各级政府不断加大扶贫攻坚力度，财政专项扶贫资金的拨付规模逐年增长，为实施精准扶贫、精准脱贫的战略举措提供了物质保障。然而，扶贫资金在使用过程中的效率低下、资金冒领、挤占挪用、截留滞留等问题也日渐凸显，如何全方位提升扶贫资金审计质量，更好地把控扶贫资金的使用效率越来越受到各级政府审计部门的关注。

一、财政扶贫资金绩效审计的重要意义

由于扶贫资金从国库到具体受益人流转过程中涉及众多环节，运作复杂，任一环节或部门的非正常干预都可能导致资金冒领、挤占挪用、截留滞留等问题的出现，从而直接影响扶贫资金的使用效率，降低扶贫政策的效用水平。审计部门对扶贫资金的流转及使用实施全过程监督管理，预防并及时发现各类问题并予以纠正，更好地反映贫困人口诉求，积极落实中央政府的扶贫攻坚政策，有效提升扶贫资金的监管水平和使用效率，使贫困地区和贫困人口彻底摆脱贫困，避免返贫，提升扶贫的效果。另外，审计结果的公开制度可以将国家资源利用的实际情况向社会公众进行公布，一方面可以防止国家公职人员利用公共资源为己谋私损害大众权益，另一方面可以满足民众的知情权，推动政府部门与人民大众之间的政务信息更加对称。

二、当前财政扶贫资金绩效审计存在的问题

目前，理论界对财政扶贫资金绩效审计构建科学有效的评价体系尚未形成共识，实务界也未形成关于具体实施流程的标准范式。扶贫资金绩效审计领域存在的问题主要表现在以下方面：

（一）绩效观念不强，对财政扶贫资金绩效审计的重视程度仍需提高

客观来看，地方政府审计人员多为财务会计专业出身，知识结构相对单一，对扶贫资金绩效审计涉及的社会、环保领域的知识掌握相对缺乏，从而很少把绩效审计作为独立的审计项目安排实施，而重点做财务收支审计，目光多集中于被审计单位的会计凭证和会计账簿，注重扶贫资金收入、支出和结余情况的合规合法性与真实性。审计方法仍在财务、资金的框架范围内，技术方法的多样性与灵活性不够，虽然在常规的财政财务收支审计中会涉及到绩效问题，但其经济性、效率性、效果性等方面的整体分析和科学评价都有所欠缺，导致财政扶贫资金绩效审计工作效果差强人意。

（二）财政扶贫资金审计法律制度、管理体制需进一步完善

一般而言，国家法律法规的完善与绩效审计的成熟有着密切的联系，英美等西方发达国家专门颁布政府绩效审计准则用以规范政府的绩效审计工作。我国尚未出台专门针对财政专项扶贫资金的绩效审计评价的法律规范，只是在《预算法》《审计法》等法律中对“绩效审计”“效益”等有所涉及，但是存在概念不清楚、细节不明确、内容不规范等问题，导致审计部门开展绩效审计工作缺乏必要的法律依据，基本上处于无法可依的状态，直接影响了审计工作的效果和效率。以独立性为例，目前我国审计机关的独立性不强，工作过程中受到其他政府部门制约或掣肘的情况较为普遍，导致审计人员在调查取证过程中存在各种困难，使得以财政扶贫资金绩效审计为代表的绩效审计工作受到诸多障碍。

（三）缺乏科学、全面、有效的财政专项扶贫资金绩效评价指标体系

科学严谨、合理可行的扶贫资金绩效审计评价指标体系是实施扶贫绩效审计的基础，是判断财政专项扶贫资金使用效果优劣的标尺，而我国目前尚未搭建统一的、完善的评价指标框架或体系，致使各地审计人员缺乏相应的标准来评价财政扶贫资金绩效。有的审计部门选取指标时往往以经济效益为主，财务指标多而非财务指标少，多关注于资金的收支及结余情况与资金的短期效益，而忽视了社会效益、环境效益等其他方面。又如在具体的审计方法上，定量分析较少，多侧重于定性分析，审计人员的主观因素过多导致审计结果缺乏客观性与公正性。

（四）缺乏可参考的财政扶贫资金绩效审计标准范式，实务操作性有待提升

绩效审计在我国起步较晚，目前尚未颁布有关绩效审计评价的准则或指导文件，财政扶贫资金绩效审计也缺乏具体的操作范式。当前部分学者也在试图完善财政扶贫资金绩效审计评价体系，但考虑到区域差异、项目差异的复杂性，部分指标设计的灵活性与可变性不足，实际工作中数据收集成本也较大。例如，一些指标的设置十分专业，但在具体运作中，数据采集与统计口径各不相同，难以统一划分标准，致使无法对各地区的审计结果进行横向比较。

三、完善财政扶贫资金绩效审计的建议

（一）强化绩效意识，加强对绩效审计评价工作的重视程度

对于绩效审计评价工作重要性认识不足会直接影响扶贫资金绩效审计评价指标体系的构建和审计实践的开展。开展扶贫资金绩效审计，不仅可以使有限的公共资源发挥其最大效益，实现公共资源的优化配置，发挥财政扶贫资金的最大功能，而且能够保障和推动国家各项扶贫政策与制度措施的有效落实，惠及广大贫困人口群体。除此之外，开展扶贫资金绩效审计可以有效支持我国扶贫工作的开展，提高政务工作的公开性与透明度、提升政府运作效能、减少腐败现象的发生。

（二）建立健全政府绩效审计评价法律体系，出台财政扶贫资金绩效审计操作标准范式

政府支出绩效审计必须有法可依，需要切实提高绩效审计的法律地位。只有出台专门配套的法律法规，才能保证扶贫资金绩效审计工作的有效开展。在立法上，首先要明确财政扶贫资金绩效审计的监督范围和审计机关权威性的问责权力，在此基础上出台财政扶贫资金绩效审计操作标准范式。此外，必须进一步建立健全审计结果公告制度，将公开的对象、形式、时限、内容等要素予以明确规定，将扶贫资金绩效审计结果公开，接受社会公众监督，使财政扶贫资金绩效审计结果透明化，尽量降低政府系统内部包庇造假的可能性。实现财政扶贫资金绩效审计工作有规可循、有法可依，從而切实提高财政扶贫资金的绩效。

（三）构建完善的财政专项扶贫资金绩效评价指标体系

绩效审计评价指标体系，应该在遵循财务审计评价的基本原则之上，按照社会效益、经济效益及环境效益相结合、长期与短期绩效相结合、公平与绩效相结合、定量分析与定性分析相结合等原则，制定统一的、全面的、灵活的财政扶贫资金绩效审计评价标准，便于不同地域之间的财政扶贫资金运行绩效进行横向审计评价。由于牵涉领域广、制定过程相对复杂，因此构建该评价体系需要大量的社会实践和极强的理论知识，地方政府的绩效评价指标体系还应充分考虑到地域特色，要因地制宜，避免出现一刀切的情况，在中央政府设立的评价体系基础上，地方审计机关可结合本地经济、社会、扶贫开发进度以及环境状况，补充设计符合地方实际情况的标准与指标，确保评价标准规范有效并促进财政专项资金真正能发挥其积极作用。

（四）改革政府审计机关管理体制，提高审计机关独立性

由于审计管理体制的限制，审计部门的独立性尚需进一步提升。作为同级政府的一个组成部门，审计机构和同级政府存在隶属关系，比如地方政府控制着审计部门的人事任免权限，而审计机关运作经费还需依靠本级政府财政部门的拨款。缺乏独立性往往会对绩效审计的结果产生直接影响，因此建议参考税务部门管理体制，从审计署自上而下实行垂直管理，保障人事安排、经费拨付的独立性，减少由组织架构对绩效审计工作造成的掣肘，保证审计结论的专业性、可靠性和完整性，提高审计质量。

由于优化财政扶贫资金的绩效审计质量是一項系统性工程，还应结合大数据平台与计算机技术的发展，积极探索和创新财政扶贫资金审计新思路和新方法。同时，还需强化审计人员培训，提高审计人员专业素养和大局意识，推动审计人员由专业型向复合型转变，更好地胜任绩效审计工作岗位。

参考文献：

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[2]陈新秀.财政扶贫资金绩效审计研究[J].时代金融，2016（09）.

[3]张永杰，罗忠莲.审计部门绩效评价：内涵、框架与应用[J].会计与经济研究，2015（06）.

[4]寇永红，吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措[J].审计研究，2014（04）.

（潘光曦，山东科技大学经济管理系。代善超，山东省夏津县审计局）